加快推進民辦養老機構發展

文/蔡麗鋒

加速的老齡化趨勢給經濟、社會發展帶來新挑戰，也為民辦養老機構帶來了良好機遇。但一味依賴公辦養老機構顯然不現實，加快推進民辦養老機構發展勢在必行

我國已進入老齡化社會，截至2012年底，中國60歲及以上老年人口已達19390萬人，預計今年將突破2億，2034年突破4億，2054年突破4.72億。相比之下，全國養老機構總量不足、結構性短缺問題卻是非常突出。據統計，截至2012年底，我國每千名老年人擁有養老床位僅為19.7張，不僅低于發達國家50—70張的平均水平，也低于發展中國家20—30張的水平。按規劃，到2015年我國的養老床位要達到每千名老人30張，實現難度也較大。面對如此嚴峻的形勢，一味依賴公辦養老機構顯然不現實。國務院辦公廳2011年印發的《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》明確未來養老事業的發展模式為“政府主導、多方參與”。民政部正在征求意見的《養老機構設立許可辦法（征求意見稿）》，也有意降低民辦養老機構準入門檻。因此，加快推進民辦養老機構發展勢在必行。

面臨的主要問題

“以居家養老為基礎，以社區服務為依托，以機構養老為補充”是多年來沿用的養老模式。近年，全國各地都開辦了一定數量的民辦養老機構，發展勢頭良好。但在實踐過程中，仍然面臨著要素投入不足、民辦非企業單位難定性、民辦養老機構定位不清等諸多問題，在一定程度上制約著民辦養老機構的良性運行和可持續發展。

要素投入無法滿足發展需求。由于養老設施具有公益性，不能提供較好的收益回報，各級政府在建設用地的規劃方面，較少安排專門用于養老機構建設的社會福利機構用地。同時，多數城市的老城區由于開發早、人口密度大、用地緊張，養老設施發展空間十分有限，新開發的城區又存在配套不完善、交通不便等問題。雖然近年各地在民生工作尤其是養老方面的資金投入大幅增加，但與人民群眾日益增長的養老需求相比，仍有缺口。

民辦非企業單位的定性問題。目前，大多數民辦養老機構為非營利性質（民辦非企業單位登記），可以享受政府稅收優惠，獲得稅收減免。但是，非營利性質的養老機構也存在著一些政策限制：一是非營利性的定性與社會資金投資養老機構追求資金回報的本質有所沖突；二是民辦非企業收益不能分紅，投資不能收回，房產不能用來抵押貸款，這些條件也極大地限制了社會力量投資養老機構的積極性，大部分資金短缺的養老機構由于籌資困難而夭折。

部分社會辦養老機構定位不清。一些社會力量興辦養老機構，主要出于政府的優惠政策，而非從公益的角度出發。養老機構開業后，急于收回高額投入，采取了“使用權租賃”等類似于房地產開發的方式或者賓館式運營，擾亂了正常的養老服務市場，造成了對老年人及群眾的困擾。

護工素質和收入都有待提升。目前養老機構護工收入水平仍然偏低，導致社會辦養老服務機構普遍面臨著護工隊伍招人難、留人難，高素質護工人才奇缺，整體素質偏低等問題。同時也有專家對民政部起草的《養老機構設立許可辦法(征求意見稿)》中提出的“養老機構具有歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人等不合規行為的，由民政部門責令改正；情節嚴重的處3萬元以下罰款；構成犯罪的依法追究刑事責任”之說頗有微詞，認為最高3萬元的罰款過輕，起不到威懾作用，養老機構還是應該對底線下行為實行“一票否決”。

護理性養老床位嚴重不足。據中國社會科學院發布的報告，2012年，中國的空巢老人為3600萬，失能老人則高達近億人。這些失能老人中，愿意入住養老機構的比例為16.6%，即有597.6萬失能老人需要入住養老機構，但是護理性養老床位嚴重不足，民辦養老機構中僅有15%左右的養老機構可以提供“康復護理”服務。

若干建議

伴隨著家庭規模小型化、老齡化、高齡化的加深，社會化養老服務工作日趨繁重。結合現階段扶持民辦養老機構發展的具體情況，下一階段養老服務體系建設應主要著眼于以下幾個方面：

深化養老服務扶持機制，引導民間資本參與多元化養老服務。養老產業大有可為，但需要繼續加大養老服務支持力度，進一步鼓勵引導民間資本參與發展個性化、多樣化、多層次的養老服務。除了繼續鼓勵民間資本興辦養老機構、投資基本養老服務之外，在經濟發達地區，要鼓勵引導有基礎、有實力、有社會責任感的企業針對不同老年群體及多樣化、多層次的養老需求，發展特色高端養老服務，開發老年護理、保健、康復、旅游、文娛等產業，在尊重市場規律的基礎上，找到社會效益與經濟效益最佳結合點。同時，建立約束機制，保證養老服務事業的資金和土地等發展要素投入。采用公建民營等運營模式，擴大民辦養老機構的發展空間，吸引更多的民間資本參與發展養老服務事業。

整合社會養老服務資源，有重點地推進民辦養老機構發展。一是整合社會養老服務資源。加大“數字養老”服務平臺信息建設，加強行業間交流合作，整合社區、福利院（養老院）、醫院（基層醫療衛生服務機構）等公共資源，推動社區養老服務、機構養老、專業醫療康復服務及社會輔助服務之間相互支持，發揮養老資源的最大效益。二是大力支持失能照顧性、醫養結合型養老機構的發展。目前以失能、半失能老人照顧為主的照顧性養老機構，既能養老又能提供醫療服務的老年康復醫院、老年慢性病醫院等新型養老服務機構，得到老年人的廣泛認可，供不應求。《社會福利機構管理暫行辦法》已出臺19年，內容相對陳舊，應根據現在形勢的發展進一步修訂，對養老機構實施分類管理，加大對失能照顧性、醫養結合型養老機構的支持力度。三是明確社區型老年公寓的定位問題。社區型養老服務機構是一種新型的養老服務模式，應明確轉讓使用權的社區型老年公寓的定位，加強相關機構管理方式創新。對所有權出讓或使用權租賃的居住型老年公寓，明確其土地取得方式以及機構定性、和使用權出讓方式、范圍、年限等一系列問題，引導其合理公平地參與養老事業。四是探索建設養老基地。建設養、護、醫、學、娛于一體的養老基地公寓，發展養老服務產業，促進城鄉統籌發展。積極探索“以房養老”與基地養老、旅游養老、休閑養老、療養養老、候鳥式養老等有效結合，打造養老產業基地。

推進養老服務標準化，完善民辦養老服務體制機制。積極推進養老服務標準化，完善服務標準管理、需求評估、服務補貼和質量評價四大管理機制。健全養老服務機構等級評定辦法，建立老年及服務人員信息數據庫，促進養老服務行業有序分類發展。為鼓勵社會力量興辦養老機構，應創新民辦非企業單位的登記管理，允許非營利性社會辦養老服務機構參照民辦教育機構進行適當利潤分配，提高民間資本參與的積極性。

提高養老護理員薪酬待遇和社會地位，穩定養老護理員隊伍。到“十二五”期末，力爭養老護理員工資達最低工資兩倍以上。制定國辦養老服務機構薪酬核算辦法和增長機制，對民辦養老服務機構及相關輔助服務機構加大財政補貼、稅費減免等優惠，健全養老服務從業人員社會保障、住房、子女教育等方面福利保障體系和個人所得稅減免機制，賦予養老服務人員及志愿者將來享受養老服務優選權及服務費用減免或補貼機制。