扶貧金融試水市場化

周政華

作為一家專門面向農村中低收入群體的小額信貸公司，中和農信項目管理有限公司（下稱中和農信）人力資源部門招聘信貸員時，基本上只提三點要求：36歲以上的已婚本地婦女、家庭生活幸福和睦、人際關系好。

這種特殊的招聘標準，正是中和農信把握貸款風險控制的秘訣之一。自成立以來，中和農信目前擁有客戶16萬，累計向國內農戶發放了50多億元貸款，至今拖欠未還的不到700萬元，不良率遠低于四大國有銀行。

但是在十多年前，中和農信和國內其他的扶貧機構并沒有什么兩樣。直到上世紀90年代末，國務院扶貧辦啟動金融扶貧改革試點，嘗試對依靠政府資金生存的輸血式扶貧模式進行改革，探索一種可持續發展的造血式扶貧，中國扶貧基金會小額貸款項目這才應運而生，2008年該項目部被“轉制改企”為中和農信。

中和農信市場化扶貧經驗，已經引起相關部門注意。在今年10月15日召開的“新時期金融扶貧論壇上，國務院扶貧辦主任范小建表達了對中和農信模式的認可，同時表示深化扶貧貼息貸款改革，大力支持小額信貸。

金融貸款改革在即

《中國新聞周刊》從多個渠道獲悉，政府將在近期考慮讓開放村鎮銀行、民營小額貸款公司運作扶貧貼息貸款，并先行在部分地區建立信用戶、信用村試點，讓民間機構在金融扶貧中料將發揮更大作用。這意味著過去數十年來，以政府為主導的金融扶貧思路即便迎來大調整。

中國的扶貧任務仍然艱巨。按照政府劃定的人均年收入2300元的貧困線，截至2012年，中國農村地區的貧困人口仍有9899萬人之多。在整個扶貧工作中，金融扶貧的難度尤為突出，資金從農村流出的速度依然很快。據銀監會估算，從1994至2006年，農村資金凈流出數量達1.2萬億元。

中國扶貧基金會會長段應碧對《中國新聞周刊》記者表示，國內外經驗證明，要想為貧困群體提供金融服務，就必須有區別于傳統金融體系的創新思路和做法，也必須得有創新的扶持政策與發展環境。

段應碧所說的創新的政策的環境，主要是相對過去以政府和國有機構為主導的扶貧思路而言，他主張引入民間力量、特別是民間資本，采用市場化的方式扶貧。

但改革的步伐并未大踏步邁開。財政部曾在2001年出臺《扶貧貼息貸款管理實施辦法》，提出扶貧貼息貸款主要用于國家扶貧開發工作重點縣，支持能夠帶動低收入貧困人口增加收入的種養業、勞動密集型企業、農產品加工企業和市場流通企業，以及基礎設施建設項目。

此后，中國農業銀行被授權獨家運作扶貧貼息貸款，國內金融扶貧的資金格局也大致形成：以扶貧貼息貸款為主體、小額信貸和其他資金互助形式為補充。不過，這項辦法的實施效果并不如人意，貼息貸款規模一直做不大，最低的時候，一年還不到100億元，農戶也很難直接獲益。

7年后，扶貧辦會同財政部、人民銀行和銀監會全面改革了扶貧貼息貸款管理制度，決定下放管理權限，扶貧貸款和貼息資金從由中央管理，改為由省、縣管理。同時，地方可自主選擇金融機構，金融機構由過去獨家承擔扶貧貸款任務的農業銀行，擴大到所有自愿參與扶貧工作的銀行業金融機構。

圍繞著扶貧貼息貸款的兩次的改革，都是以政府和國有大型商業銀行為主導，盡管此間，扶貧貼息貸款成倍增長，但是農村資金面總體緊缺的情況并未得到根本改觀。

據《中國農村金融服務報告2012》，截至2012年底，國內金融機構農村貸款余額僅占全國各項貸款的23%，其中，農戶貸款在農村貸款余額的比重不足四分之一。范小建認為，農村可貸資金總體規模仍然偏小，農戶貸款門檻高，審批程序多，程序復雜，貸款難的問題仍然存在。

中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立告訴《中國新聞周刊》記者，在制定“非公經濟36條”時（2005年初頒布），草稿中曾建議允許民間資金發起設立各種股份制的小型金融機構，用于對小企業、微企業發放貸款，特別是解決農戶貸款難，重點是貧困地區農戶貸款難的問題。但在最后的定稿中，“發起”變成了“參股”，錯失讓民營企業搭建農村小微金融網的機遇。

轉機直到2013年才再次出現。今年6月28日，新一屆政府召開國務院扶貧開發領導小組第一次前提會議，進一步提出了完善金融服務，推進農村微型金融工作的新思路。10月8日國務院常務會議決定，要積極探索政府購買社會服務，金融機構等參與扶貧開發的有效做法。

“最低端的金融”如何做？

中和農信或將成為下一步改革的樣本。

“我們面向的客戶都是商業銀行不愿意、也難以服務到的人群。”中國扶貧基金會副秘書長、中和農信總經理劉冬文告訴《中國新聞周刊》記者。中和農信目前是國內唯一一家把主要客戶定位在農村中低收入人群的小額貸款公司。劉冬文笑稱，自己從事的是最低端的金融。

最低端的金融，也是最難做的金融。

由于貧困農戶居住分散，單筆貸款額度小，又缺乏合格抵押品或公職人員擔保，成本高，風險大，一般商業性金融機構都不愿意接手。即使是這幾年迅速發展的小額貸款公司，因其商業性特點，出于盈利考慮，也只是在縣城給一些大戶和中小企業提供信貸支持。

中國農業銀行農村產業金融部副總經理張俊峰告訴《中國新聞周刊》記者，貧困地區尚未形成分工合作的商業銀行、政策性銀行、小額信貸、保險、擔保、產業發展基金等多層次、全方位金融體系，導致現行農村金融服務難以覆蓋更多的貧困群體，產品和服務方式與貧困地區的金融需求存在一定的錯位。

中和農信成立之初，由于有著中國扶貧基金會的半官方背景，絕大部分資金都是來自政府資金、商業銀行貸款，以及中國扶貧基金撥付的捐款。但是如果一直依賴于捐贈和政府機構輸送資金，也就喪失了市場化改革的初衷和意義。

眼下，來自中國農業銀行、北京銀行、招商銀行、渣打銀行的商業批發貸款占了企業資金來源的60%以上。在劉冬文看來，一家公益性小額貸款公司的能否按照市場化的方式持續運營，一個很重要的指標就是看它的資金來源的商業途徑的占比，占比越高，說明在市場上的生存能力越強。

目前，中和農信從商業銀行獲取的貸款利率，基本上是在基準利率的基礎上上浮10%，加上支付給擔保公司的相當于貸款額1%到1.5%擔保費用，以及公司的管理運營成本，最終向農戶發放貸款的年利一般在13%到14%，且均為無抵押信用貸款。

盡管與農戶從中和農信獲取的貸款利率看似較高，但是對于過去貸款無門的情況，仍屬進步，而且，中和農信的貸款利率普遍低于市場上小額貸款利率。據甘肅扶貧辦調查，由于縣域及以下金融機構少，農民不僅難以獲得貸款，涉農貸款利率更高，普遍上浮過50%，有的貧困村十幾年沒有獲得國有銀行貸款。

目前，中和農信對農戶貸款的單筆貸款金額平均不足萬元，而據不完全統計，目前國內小額貸款公司的平均單筆貸款額度超過100萬元。目前，中和農信的小額信貸業務已經覆蓋了全國15個省的90個縣，其中絕大部分為國家級貧困縣。

高昂貸后管理成本，是小額貸款另一大特點，要求其需要制訂嚴密的風險控制措施。劉冬文透露，中和農信的風險控制措施，主要依靠一系列技術手段來控制，首先是控制單筆貸款金額，一般規定是不超過16000元。此外，還需要對業務數據進行實時監測，比如某信貸員的這個月的信貸放量過快或者過慢，都會引發系統報警。

2011年6月，國際知名小額信貸評級機構沛豐評級，受邀為中和農信小額信貸項目社會效果進行評估，經過實地走訪評級給中和農信的評價為B+，位于全球小額信貸機構前20%的序列。

中和農信則計劃把業務覆蓋到更大的范圍，一些地方政府也看好這一模式。今年9月26日，中和農信與內蒙古自治區扶貧辦簽訂了開展小額信貸扶貧項目的協議，計劃在內蒙古成立70周年之際，實現小額信貸扶貧項目覆蓋全區貧困旗縣和連片特困地區。

難以復制的特例

但是要想在更大范圍內復制中和農信模式，仍有相當困難。

作為中國扶貧基金會發起成立的社會企業，中和農信所具有的半官方背景，使得后來者難以獲得與之類似的政策支持力度。

到目前為止，中國農業銀行已經向中和農信累計授信約3億元。2008年，渣打銀行向中國扶貧基金會發放2000萬批發貸款時，時任國務院總理溫家寶與時任英國首相布朗共同出席簽字儀式。此外，中和農信還享受稅收減免等多方面的優惠。

除中和農信外，目前中國農業銀行等少數幾家國有商業銀行，仍然是貼息扶貧貸款的主要運作方，絕大多數民間小貸公司既無意愿、也無能力進入農村貧困地區。

然而，中和農信也有自己的煩惱。

國家開發銀行原副行長、中國小額信貸機構聯席會會長劉克崮告訴《中國新聞周刊》記者，當前對于中和農信這樣的機構來說，一個突出的問題是無法獲得村鎮銀行、農信社都有中央銀行的支農再貸款。

中和農信總經理劉冬文表示，目前公司獲取資金的成本還是太高，這也直接限制了扶貧范圍和貸款規模的進一步擴大。他認為一個快捷的解決辦法是，給予小額貸款公司以金融機構的身份，這樣從商業貸款就能變成同業拆借，融資成本將迅速降低。