大力開展新型城鎮化研究

◎ 孫樹華

黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2013年中央經濟工作會議要求，積極穩妥推進城鎮化、著力提高城鎮化質量，把城鎮化作為我國現代化建設的歷史任務、擴大內需的最大潛力所在，積極引導城鎮化健康發展，走出一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

一、深刻把握新型城鎮化的科學內涵

和傳統城鎮化相比較，新型城鎮化是指遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”的要求，堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的的城鎮化。

新型城鎮化的本質是用科學發展觀來統領城鎮化建設，其深刻內涵具體體現在：一是目的“新”，就是堅持以人為本，加快農村轉移人口市民化，讓進城農民真正實現職業、身份、思想方式和福利待遇的市民化，加快推進農村居住社區化、農民生產生活方式現代化，讓居住在農村的群眾生產生活方式城市化，使城鄉居民共富、共享、共樂。二是內涵“新”，就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為同步提升城鄉文化、公共服務、生態文明、居民素質，推動城鎮化發展由速度、規模擴張向質量、內涵提升“轉型”。三是動力“新”，就是深入推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加速產城融合、以城促產、以產興城，實現城鎮化與新型工業化、農業現代化協調推進。四是途徑“新”，就是堅持以城帶鄉、城鄉統籌，實現中心城市、縣城、小城鎮、農村社區協調發展、互促共進，推動城鄉經濟社會一體化。

二、推進新型城鎮化的戰略原則

以人為本、和諧發展。尊重人民群眾的主體地位和首創精神，依照人的需要規劃、建設、管理城市。著力提高人口城鎮化水平，降低城鎮準入門檻，推動農民就近就地轉移。不斷完善城鎮功能、人居環境、基礎設施和公共服務，提高公共服務均等化和優質化水平，打造宜居宜業和諧城市。

產業繁榮、協調發展。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深度融合、良性互動、相互協調、同步發展，發揮城鎮化資源聚集、創造需求、提高效益的作用，推動城鎮化與產業協調發展。

城鄉一體、統籌發展。著力破解城鄉二元結構，加快完善城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務等方面一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，實現以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動。

生態文明、內涵發展。樹立生態文明理念，轉變城鎮發展方式，集約利用城鄉資源，發展綠色經濟、低碳經濟和循環經濟，加快建設資源節約型和生態型城鎮，走資源節約、環境友好的可持續發展之路，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調。

深化改革、創新發展。深入實施科教興市和人才強市戰略，不斷增強自主創新能力，積極創建創新型城市。深化城鄉戶籍、人口就業、社會保障、國土資源管理、建設管理、財稅、投融資、行政區劃等體制機制改革，走改革創新的城鎮化路子。

三、加快新型城鎮化發展的措施和建議

加快推進新型城鎮化要結合各地實際，堅持“以人的城鎮化”為核心，進一步完善政策措施，引導健康發展，加快實現產業結構、承載能力、人居環境、公共服務的跨越提升，有序推進農業轉移人口市民化，努力探索各具特色的新型城鎮化發展之路。

（一）推進基本公共服務“同城同待遇”，有序推進農業轉移人口市民化。按照城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋的要求，制定進城農民平等享有基本權益的政策措施，著力解決進城農民居住、就學、就業、社會保障、權益保障、文化生活等問題，促進進城農民融入城市。如，探索將符合條件的進城農民納入城鎮住房保障體系和住房公積金制度，使進城農民享受與城市居民同等的住房保障政策；探索建立按照預算內生均公用經費標準和實際接收人數足額撥付教育經費機制，以流入地政府管理為主、以公辦中小學為主，就近接收符合條件的進城農民子女入學接受義務教育，保障他們依法享有公平的教育；探索建立五險統一管理的大社保平臺，將進城農民逐步納入統一的城鄉一體社保體系，根據進城人員經濟條件和流動狀況制定適當的險種和繳費水平，推進社會保險關系在不同地區的轉移接續和不同制度間的銜接轉換，分層分類解決不同類型進城農民社會保障問題，并逐步提高統籌層次，切實維護好進城農民的合法權益。

（二）抓好城鎮體系規劃，合理優化城鄉發展布局。科學謀劃城鎮體系布局。規劃建設新型城鎮化發展體系，構建中心城區引領發展、縣城支撐發展、中心鎮優先發展、一般鄉鎮特色發展、新型農村社區聚集發展的城鎮化發展新格局。加大區劃調整力度。完善城鄉一體化發展規劃。按照“緊湊集約、綠色低碳、生態宜居”的規劃理念，修編完善城鎮體系、城市、鎮、鄉、村莊規劃體系，編制城市和鎮的總體規劃、控制性詳細規劃、各類專項規劃、城市設計等規劃，促進城鄉空間合理布局。城鎮化發展規劃要與經濟社會發展、城鄉、土地利用、產業發展和環境保護規劃等各類規劃有機銜接、同步推進。彰顯文化特色。要深入挖掘歷史文化底蘊，注重歷史文化特色城鎮、傳統村落開發保護，彰顯“水之城、商之都、文之邦”城市特色，豐富城鎮內涵，提升城鎮品位，建設一批古典風韻、山水生態、紅色風情和現代風格特色城鎮，避免城鎮發展“千城一面”。強化規劃管理。進一步健全規劃實施管理體制，強化市轄區、各類開發區(園區)、鄉村規劃的集中統一管理。

（三）加速產城融合，促進產業發展與城鎮建設互融共進。以新型工業化引領城鎮化發展。堅持走新型工業化道路，加快傳統產業轉型升級，積極培植戰略性新興產業，做大做強骨干龍頭企業，吸引資金、人才和技術等要素向城鎮集聚，全力打造新型工業強市。以現代服務業加速城鎮化發展。把現代服務業作為新型城鎮化的后續動力，積極推進服務業與城鎮化融合發展，加快發展生產性服務業、生活性服務業，大力發展文化創意、總部經濟等新興服務業和建筑業，全力推動服務業發展提速、比重提高、水平提升，提升城鎮服務功能和宜居宜業水平。以農業現代化推動城鎮化發展。落實“四化同步”戰略部署，按照保供增收惠民生、改革創新添活力的工作目標，加大農村改革力度、政策扶持力度、科技驅動力度，創建優質品牌，創新農業生產經營體制，促進規模化經營和勞動力就近就地轉移就業。以園區經濟承載城鎮化發展。堅持鎮園一體、園城互動，努力把產業集聚區建設成為新的經濟增長極，加強各類產業園區建設與城市建設融合互動、一體對接，不斷提升園區居住、商貿、服務等功能，促進產業、人口向園區集聚，加快發展服務功能完善、產業支撐有力、宜業宜居的產業基地和城市新區。

（四）加強基礎設施建設，切實提升城鎮承載功能。加快交通設施建設。加強鐵路、公路、機場之間及區域物流中心、綜合客運站、交通樞紐中心的銜接配套，構建便捷、高效的現代化綜合交通網絡體系，打造“暢通城市”。強化市政公用設施建設。統籌推進城鄉電力、燃氣、熱力、通信、給排水、垃圾污水處理等設施建設，推動公共服務資源向基層和社區傾斜，加強城鎮科技、教育、文化、體育、醫療、養老等服務設施建設，不斷提升城鎮公共服務水平。加快建設“智慧城市”。大力推動電信網、廣播電視網和互聯網“三網融合”，推廣應用物聯網、云計算等信息技術，提高城鎮信息化水平。堅持建管并舉，進一步健全上下協調、部門協同的“大城管”格局，鞏固提升網格化管理成果，不斷提高城市管理科學化、信息化和精細化水平。

（五）加強生態文明建設，大力促進城鄉可持續發展。積極開展“兩型”社會建設，加快建設資源節約型和環境友好型城市，深入開展節水型城市創建，積極創建國家綠色生態城區，大力發展綠色建筑，加快推進建筑節能改造，推進綠色發展、文明發展。大力推進節能減排。進一步健全“治、用、保”并舉的治污體系，加強重點行業、重點企業污染防治，嚴格落實節能減排目標責任制。加大節能技術推廣力度，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，搞好資源綜合利用。大力發展循環經濟，抓好循環經濟示范縣區、示范園區、示范企業建設，培育形成以低碳排放為特征的新的經濟增長點。深入抓好城鄉環境綜合整治，扎實推進生態文明鄉村建設，實現城鄉生態建設良性互保互促。大力推進城鎮污水處理廠建設，完善垃圾“戶集、村收、鄉鎮運、市縣處理”網絡，實現城鄉環衛保潔一體化。

（六）集約節約利用土地資源，切實推進高效發展。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格保護耕地和基本農田。繼續穩步推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，健全土地綜合整治工作機制，推進舊村居、礦山塌陷區、老城區綜合改造，加大存量建設用地挖潛盤活力度。切實保護農民土地權益。加快農村產權制度改革，積極穩妥地開展農村集體建設用地使用權、宅基地使用權、農村土地承包經營權和農民房屋所有權的登記確權頒證工作，逐步完善農民土地產權結構。農村居民轉入城鎮戶口后，原有土地承包經營權、宅基地使用權、林地經營權、集體收益分配權保持不變。鼓勵進城農民自愿退出農村承包地、宅基地并給予一定補償。依法征收農民集體所有土地，完善征地補償辦法，合理確定補償標準，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。積極引導土地生產要素合理有序流動。探索“人地掛鉤”政策，實現城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。深化改革農村土地股份合作制，堅持依法、自愿、有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。建立城鄉統一的建設用地交易市場，將國有建設用地使用權、集體建設用地使用權、農村承包土地經營權、宅基地使用權、建設用地指標等納入市場。

（七）深化改革創新，不斷激發城鎮發展活力。加快戶籍制度改革，全面放開中小城市和小城鎮落戶條件，促進有穩定就業、穩定收入和穩定住所（包括租房）和一定居住年限的農業轉移人口進城落戶。創新流動人口服務管理體制機制，全面實施居住證制度，為暫不具備城鎮落戶條件的流動人口提供公共服務和權益保障，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。創新投融資機制。不斷完善公共財政體制，調整財政支出結構，將更多的資金投向公共服務領域和社會發展領域。探索按照常住人口規模安排財政轉移支付，激勵吸納外來人口、擴大就業的長效機制。積極爭取國家政策性銀行、商業性銀行、國際金融組織和外國政府貸款，撬動更多信貸資金和社會資金投向城鄉基礎設施建設。進一步完善市政公用事業特許經營制度，開放城鎮基礎設施建設和運營市場，采用多種方式吸引社會資本投入基礎設施及民生建設。深化行政管理體制改革。堅持權責利相統一，合理劃分政府事權，進一步簡政放權，適當擴大縣級政府和小城鎮經濟社會管理權限。