關于數字城管基本理念和架構設計的探討與實踐

◎ 郭 濱 王 娟 劉宇洋

數字化城市管理模式以其先進的管理理念、管理方法和現代化的實現方式取得的明顯成效，被國內外業內人士廣泛認可。數字城管建設成功與否，領導重視是前提、監管分離是原理、高位監督是原則、遵循標準是基礎、考核評價是根本。

目前，我國經濟社會已進入信息化時代，虛擬化、數字化、智慧化、互聯網云計算等信息工程技術已經在影響著經濟社會的方方面面。伴隨著洶涌澎湃的信息化大潮的進程，如何利用現代信息工程技術來變革傳統的城市管理理念、方法和手段，就成為城市管理決策者們責無旁貸的現實選擇。

一、數字化城市管理模式當前的發展趨勢

數字化城市管理模式以其先進的管理理念、管理方法和現代化的實現方式取得的明顯成效，被國內外業內人士廣泛認可，得到了國家領導人的肯定和人民群眾的贊譽。

從總體上看，數字化城市管理模式已被廣大的城市管理決策者普遍認同，推廣工作已在全國全面展開。

但是毋庸諱言，作為一種新生事物，在新模式的建設過程中還存在缺陷和偏差，給建成后新模式的健康穩定運行留下隱患。歸納起來，主要有以下幾個問題。

◇ 在項目建設上，重系統平臺建設，輕體制機制跟進。

◇ 在要素配置上，重新建擴建，輕資源整合。

◇ 在建設方式上，重項目外包，輕自主建設。

◇ 在項目實施上，重硬件形象，輕實用效率。

◇ 在管理內容上，重管理項目“多”、“全”，輕基礎性的“部件”、“事件”管理。

在這種大背景下，認真交流探討如何建設數字城管模式問題，就顯得尤其現實和重要。

二、建設數字城管模式應遵循的基本理念

數字城管模式的內涵，就是采用先進的信息工程技術，包括計算機技術、網絡技術、通信技術、空間地理信息技術、GPS定位等技術，搭建城市管理信息系統平臺；運用《萬米單元網格管理法》、《部件事件管理法》和高智能化移動通訊終端等先進技術管理手段；整合管理資源，再造管理流程，實現城市管理的標準化、精細化和動態化；構建起“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理長效機制。

從數字城管模式的含義中，我們可以精煉提取其四個基本要素，一是數字化城市管理的手段和方法，即萬米單元網格管理法和部件事件管理法。二是數字化城市管理的先進技術管理手段，其主要代表為通過數字城管無線網絡，運用文本、圖片、聲音等方式，傳輸城市管理相關數據的無線移動通訊終端，即所謂的“城管通”。三是數字化城市管理的信息平臺，即支撐數字城管業務的載體，主要包括實現各業務功能的軟件系統、硬件系統和相關數據庫等。四是數字化城市管理的專網，即為實施數字化城市管理建設的專用信息網絡系統，用于轉遞數字化城市管理相關數據信息，完成業務流程，主要又可分為無線網絡和有線網絡兩方面。

通過對數字城管含義和要素的解讀，我們可以得出結論：數字城管新模式的精髓在于整合管理資源，再造管理流程，建立起城市管理的長效機制。基于上述思考，我們在建設數字城管模式時應該遵循以下幾個基本理念。

（一）堅持“高位監督”的基本原則

數字城管具有覆蓋范圍廣、管理內容雜、涵蓋部門多和管理體制交叉等特點。要保障數字城管模式在這種復雜的條件下科學建設和健康運行，就必須以地方政府的名義發布數字化城市管理建設領導機構、數字城管模式建設工作方案、數字城管實施機構的批復文件、數字化城市管理指揮手冊、納入地方政府考核的數字化城市管理考核指標體系等文件，并且在建設和運行中堅持四個“高位”。一是數字城管的實施機構要高位，包括部門的行政規格、部門的行政職能及獨立法人地位等。二是籌建班子要高位，要把新模式建設作為地方政府的“一把手”工程。三是監督考核要高位，包括塊塊和條條都要實施上級對下級的監督考核。四是驗收組織要高位，應由項目實施區域的上一級行政主管部門對項目組織驗收。

（二）遵循“監管分離”的基本原理

所謂“監管分離”，就是將“監督”、“管理”兩種職能予以分離，不能既當“運動員”，又當“裁判員”，保證整個業務流程客觀、真實和公正，應避免組織設置上的“先天不足”。若出現此類問題，即使配套相關制衡機制，也難以真正符合“監管分離”基本原理。只有嚴格遵循這一原理，并施以相應的工作機制，才能保證整個業務流程順暢可靠，促進監督和管理雙方形成合力，高效完成工作目標。

圖1

管理技術上，主要包括對數字城管業務流程中“信息采集”環節的監督與管理。從理論上講，信息采集公司應由實施數字化城管模式區域的上級監督機構直接管理和上級數字城管實施機構對下一級監督指揮機構的運行指標進行監督兩方面，其發展取向是統一管理、統一考評。

（三）堅持以標準規范為基礎

數字化城市管理模式建設標準，可以分為建設標準和運行標準兩類，目前住房和城鄉建設部已經頒布了關于數字化城市管理系統的7個標準和1個導則，其中《地理編碼》、《部事件分類》、《網格劃分》、《技術規范》和《導則》等屬于建設標準的范疇，而《立案處置與結案》、《績效評價》、《無線采集設備》、《信息采集》等則屬于運行標準的范疇。《信息采集規范》以及《驗收標準》兩項標準也將于2012年底頒布實施。

貫徹執行數字城管相關標準規范，是建設高效節約型數字城管信息平臺，保證業務流程正常健康運行，并為以后逐級聯網奠定技術基礎的基本保證。數字城管建設及實施單位應在遵循和貫徹部頒標準的基礎上，結合本地實際，探討和設計可拓展性較強的當地標準和規范，并通過細化相關標準，提高運行質量與效率。特別是績效評價標準，應根據不同運行階段出現的問題，有針對性地隨機予以調整、完善和提高。

（四）堅持考核評價為根本

數字城管模式經過實踐檢驗，較之傳統管理模式，已表現出明顯的比較優勢，其社會效益和經濟效益充分凸顯。數字城管被列為全國文明城市的考核指標體系就是例證。然而，伴隨著數字城管推行而產生的職能調整、機制轉換、資金投入等一系列復雜問題，又增加了這項工作的推行難度。而“考核評價”及其評價結果的有效使用，就可以增強和促發推行工作的內動力，較好地解決“建”還是“不建”的問題，為全面推廣和普及數字城管新模式奠定堅實基礎。

在上述討論中，只研究了數字城管建設與否的問題，而一旦投入運行，考核評價便成為保證數字城管健康運行的核心和生命線。通過考核不斷擴大覆蓋面積和管理內容，解決運行質量優劣的問題，真正發揮其管理效能，提高城市環境水平和人居質量。防止和杜絕“建成死”現象。

（五）堅持“節約高效”、“求真務實”的建設方針

建設數字城管信息平臺需要較大的一次性投資，保證數字城管正常運行也應有必須的資金保障，因此必須堅持“厲行節約，勤儉辦事”的方針。這里討論的“高效”是指充分發揮現有財力和物力的效能。應在廣泛深入調查研究的基礎上，切實把握以下幾點：

一是做好建設方案。主要是科學合理配置軟硬件，不宜貪大求全。

楊先生吃完煙，又從口袋把煙盒掏了出來。我有些著急，他還要吃啊？楊先生把煙盒遞到我們面前，指著上面的人像說：“這是馬占山將軍，你們聽說過嗎？”

二是整合資源共建共享。如空間地理信息、數據庫、系統軟件及中間件、應用軟件等等。

三是防止講排場、比闊氣，反對鋪張浪費。

四是要堅持“求真務實”的建設原則。在數字城管的覆蓋面積上，堅持由“小”到“大”，在數字城管的管理內容上，堅持由“少”到“多”，在數字城管的管理標準上，堅持由“低”到“高”。

三、數字城管模式的架構設計

對于數字城管的架構設計，應考慮其上層和下線兩方面的因素，所謂“上層”，就是要充分兼顧到在實行數字城管的基礎上進一步拓寬提升到社會管理平臺的可能性，為實施廣義的社會管理提供必要的空間。所謂“下線”，就是在建設數字城管平臺的同時考慮到向下擴展和延伸到城市管理其他專項管理的必要性，留有充分余地，以實現建設過程的經濟技術先進性、科學性和運行過程的優質高效。

這里主要討論數字城管模式的架構設計問題。數字城管模式的建設，主要包括兩方面內容：一是體制機制建設，二是系統平臺建設。嚴格地講，數字城管不僅是技術問題，更重要的是管理體制和機制問題，甚至在某種程度上講，其根本是城市管理體制和機制的變革與創新。同時，數字城管模式的建設還是一項復雜的系統工程，涉及的領域和學科較多，既有體制層面的，也有技術層面的，既有行政管理問題，也有經濟支撐問題。因此，搞好頂層設計，對于建設節約、高效的數字城管模式具有重要意義，其建設流程如圖3所示。

圖2

在進行數字城管模式的架構設計前，應對兩個方面問題認真解讀，一是全面理解數字城管模式的基本理念。二是廣泛深入細致地搞好調查研究，主要是城市管理體制機制的調研和信息工程技術資源的調研。

對數字城管應遵循的幾個基本理念，前面我們已經做了一些闡述和解讀。關于調查研究，其重點是兩個方面，一是做好體制機制管理資源的調研。包括本地城市管理部門職能狀況、數字城管協同部門狀態、部件和事件管理產權和事權的分布狀況、城管問題處置資源現狀、現行城管問題處置時限及考核標準、本地現行的城市管理工作考核指標體系及納入政府對各級考核指標體系的可能性、本地搭建社會管理綜合平臺的可能性。二是做好經濟技術資源狀況的調研。包括區域經濟狀況、現有的信息技術工程資源、本地擬建設社會管理綜合平臺的發展規劃、各區（縣）對擬建設的區級數字城管平臺可能納入的管理內容的需求、對統計分析項目及方法的需求、對建設方式的選擇。

圖3

就數字城管模式本身而言，其架構設計包括體制機制設計和系統平臺設計兩個板塊。

（一）數字城管模式的體制機制設計

數字城管模式的核心，是對傳統城市管理體制機制的變革與創新，在新模式中處于主體地位。因此，做好體制機制設計，對實行數字城管新模式具有重要意義。我們通常可以把數字城管體制機制設計細化為以下五個模塊。

1、實施機構設計

數字城管實施機構，對于保證數字城管模式健康運行至關重要。當前各地數字城管實施機構，其機構性質，既有行政機關，也有事業單位，其機構行政規格，也不盡相同，正處、副處、科級均存在。為規避實施過程中出現的不聽指揮等難點，在設計時應該把握五個重點，即：高位監督，機構高置，級別高配，職能明晰，具有獨立法人地位。并要在地方政府三定方案批復中明確規定。

2、管理模式設計

管理模式，是關系數字城管業務流程能否按照其基本原理和原則正常運行的關鍵板塊。住房和城鄉建設部《技術規范》標準中，共推薦了四種管理模式，即市級監督、市級指揮模式；市級監督、市區（縣）兩級指揮模式；市區（縣）兩級監督、兩級指揮模式以及市級監督、區（縣）指揮模式。

以上模式均以“兩軸分離”為前提，或平行或垂直。“市級監督，區（縣）級指揮”模式，由于符合“大城管”的發展取向，而具有較高的比較優勢。各地要根據城市的規模和管理現狀，選擇適宜的管理模式。

3、采集監督組織設計

信息采集監督，是數字城管業務流程的關鍵環節，既是“入口”，又是“出口”，地位十分重要，是“監管分離”原理的重要體現。目前，從全國各地正在運作的數字城管模式中來看，其信息采集監督一共存在三種業態結構。

一是由當地行業主管部門管理。人員為各相關產權單位和事件監管部門的巡查人員或行政執法人員，屬于兼職性質。 該業態雖然操作比較簡便，亦毋需新增投資，但因其囿于傳統城市管理的思維和運作定勢，相關管理部門既是“運動員”，又是“裁判員”，因極易導致運行過程與評價結果的非客觀性，而有悖于數字城管“監管分離”的基本原理。

二是由政府為實行數字城管新建的部門管理。人員為由政府部門招募的按國有企業制度管理的專職人員。有的地方招募了下崗失業人員。該業態雖然是基于“監管分離”原理下政府部門投資組建的新組織機構，但因其管理體制尚帶有傳統管理的痕跡，特別是若為增加部分人的就業機會而聘用下崗、失業職工，就往往在其使用管理上產生素質不適應、效率不高、管理難度大等矛盾和問題，而隨之衍生的工資、福利和事務管理問題，將使管理成本大幅增加。

三是市場化運作的中介部門管理。人員為市場招募的專職信息采集監督員。該業態一般稱為“信息采集公司”，是政府管理部門為實施數字城管，遵循“監管分離”原理，按照“管事不養人”原則，通過市場化運作，投資招募的專業組織機構。該機構由政府城市管理監督部門實行契約式管理，將其獲取的報酬與其所采集與監督工作的質與量結成利益鏈，這不僅減少了管理成本，提高了行政效能，而且進一步優化了“監管分離”原理，通過對城市管立案前發現問題的“信息采集”和處置后實施監督的“核查結案”兩個重要節點實行全方位、全過程的監控，切實保證了數字城管系統關鍵數據的客觀公正和真實可靠。

4、工作機制設計

應以采用的管理模式為指導，以經過業務數據普查入庫所確定的《指揮手冊》為基礎，建立健全數字城管七個業務流程各環節的工作制度和規范，包括聯席會議、應急處置、質量監控等在內的各項管理制度。

5、考核評價體系設計

考核評價，特別是評價結果的有效運用，是關系數字城管模式生命力的根本所在。應自上而下地建立完善的考核評價體系。

在設計考核評價體系時要把握層序設計原則，即先設計考核評價層序（見圖4），再按照評價層序設計考核指標和內容。同時，在考核評價內容上應包含內評價和外評價兩個重要方面，所謂內評價就是由數字化城管系統自動生成的如崗位評價、部門評價和區域評價等考核數據信息，是對數字城管系統業務的考核評價和依據。而所謂的外評價，就是游離于數字城管系統以外，但仍屬于城市管理范疇的重要考核信息數據，如城市管理熱線考核評價、市民網上投訴評價以及來信來訪受理評價等。只有將內評價和外評價緊密結合，才能最終得出最終準確、可靠的綜合績效評價結果。

圖4

（二）數字城管模式的系統平臺設計

系統平臺是數字城管業務流程的運行載體，也是建設高效節約數字城管模式的重要組成部分，在系統建設時應把握遵循相關標準、采用技術先進、技術路線正確、運行網絡暢通等幾個重點原則，做好對系統平臺的技術架構設計、應用軟件設計、網絡架構設計、業務數據設計、標準體系設計、安全保障設計和建設方針設計等6方面內容。

1、技術架構設計

在設計系統的技術架構時，宜共享地理空間信息公共平臺數據或相關數據。避免新建“信息孤島”。同時，要科學的選擇集中式或分布式的架構模式，集中式是以市級數字城管信息系統平臺為載體，各區（縣市）遠程訪問平臺數據庫，實現業務流程，該模式集中統一管理、有利于統一標準、統一考核評價，且建設成本相對較低。分布式是市、區、縣獨立建設各自的信息平臺，其功能強大，發展空間充裕，有利于建設以數字城管為主體的社會管理綜合平臺，但投資較大。

2、應用軟件設計

在設計系統軟件時，首先要做好需求規格說明書，特別是綜合評價系統，應提出具體業務需求。部頒標準中例舉了應用軟件系統應包含的15個子系統，但在起步階段宜保證無線數據采集、協同工作、數據交換、地理編碼、監督指揮、基礎數據管理、監督中心受理、綜合評價和應用維護9個基本子系統的建設和正常運行，其他子系統和應用軟件模塊宜在后續運行中逐步按需擴展，不宜盲目增加。

3、專業網絡設計

設計數字城管專網時，要遵循建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理長效機制的要求，按照已確定的管理模式，依據《指揮手冊》規定的部事件管理責任，考慮相關聯的鏈接要求，搭建數字城管專網及網絡架構。數字城管專網，是一個閉合的網絡系統，分為有線網和無線網。若以“12319”熱線為代表的公眾舉報系統所涉及的問題案卷，不能完全納入數字城管系統處置的情況下，還應考慮設置專門的VPN專網予以處置，以保證問題處置的全覆蓋。

4、業務數據設計

業務數據，主要是空間地理信息數據，是數字城管業務流程各環節的基礎。普查業務數據時，在管理區域內，要對管理部件應進行地毯式、全覆蓋、無縫隙的全面普查，宜“人”“機”結合，切實落實部件的主管、產權及維護責任，盡力消滅無主部件。對管理事件，應按管理模式和指揮手冊要求，全面落實管理責任，“橫到邊，豎到底”，不留盲點和空白。要按照部件按部頒標準要求，實現精確定位。當前空間地理信息數據可分二維技術、三維實景兩大類，二維技術簡單、實用完全可以滿足基本的功能需求，三維技術直觀、高效、功能強大，設計時應根據地方實際要求和財力進行選擇。

5、標準體系設計

設計標準體系時主要應把握五點，一是要在遵循國標和部標的前提下，建立完善的地方數字城管標準體系。根據區域城市化程度設計不同的立案、處置和結案標準（部頒標準ABC三類標準選擇）。二是要根據區域差別，選擇不同的考核評價標準。三是要根據區域及社會狀況，確定數字城管管理范圍及內容。宜循序漸進，逐步拓展和延伸。四是要制訂相關專項管理標準，如信息采集管理、指揮中心管理標準等。

6、安全保障體系設計

主要是圍繞數據安全和網絡安全，采用物理隔離和邏輯隔離的方法，保證數字城管系統安全、正常運行。重點是保密。

7、建設方式設計

數字城管系統平臺的建設方式，是建設節約型數字化城管的重要組成部分，也是保證系統建成后正常運行的重要方面。

建設方式可以分為他建方式和自建方式兩種，這里所說的他建方式主要指暫由除地方財政投資以外的其他投資商投資進行的平臺建設。它可以減輕地方財政一次性投資壓力，但要逐年還賬。他建方式的投資方除出于推動地方信息化產業發展的動意外，當然也謀劃獲得相當的商業利潤，他建方式主要分為BT建設方式和BOT建設方式兩種。

自建方式可以分為委托建設方式和自行建設方式。委托建設方式，就是將整合項目全部交由一家公司總承包，再由其分包給其他相關供應商，最后由其總集成。這種建設方式，理論上可減少行政成本，保證系統的統一性，縮短建設工期。但是在實際操作中其存在以下幾個弊端，一是會造成總體建設成本增加。二是共享資源困難。三是對設備和軟件的維護保養銜接難度大，維護保養費用較高。四是建設單位的技術人員需要很長時間對系統進行適應，造成處理問題的能力不高，效率較差。

自行建設方式，就是將整個數字城管建設工程項目做好技術經濟分析，然后按照工程建設的邏輯關系和工程技術的內在聯系，將工程項目分解成若干個項目包，分別做出招標方案（標書），排出招標計劃，分別進行招標，有計劃有步驟地組織實施。此種建設方式，需要建設方有一定的技術力量和實力，在前期運作時需要投入大量的人力和精力，但與委托建設方式相比，其具有以下優越性，一是利于節省投資，二是利于資源共享，三是利于掌握建設進度，四是利于后續的系統維護保養，五是利于培養技術力量。故經過比較和分析，有能力的建設方宜選擇自行建設的方式組織數字城管系統平臺建設。

四、結語

綜上所述，筆者總結了在數字化城市管理模式的建設和運行過程中，應牢牢把握和落實的幾個重點：領導重視是前提、監管分離是原理、高位監督是原則、遵循標準是基礎、考核評價是根本。