低丘緩坡土地綜合開發利用政策實施現狀調查與思考

□鄧顯彬 羅海波 黎登琴 張秋琴 黃璐水 董大芳

一、引言

當前，我國正處于經濟高速發展和轉型時期，為探索如何解決經濟發展和有限土地資源之間的矛盾的，合理開發低丘緩坡是解決工業、農業、住房和城建等對土地資源需求問題的新途徑。2 0 1 2年3月，國土資源部出臺《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點工作指導意見》，并確定了貴州、湖北等1 1個省（市、自治區）作為政策實施的試點省份。低丘緩坡一般是指坡度在5°～2 5°之間、相對高度在2 0 0 m以下的廣大集中連片分布的丘陵地帶。出臺該政策的目的是有效減少工業、城鎮及農村新居建設占用城市城鎮周邊和壩區優質耕地，統籌保障發展和保護耕地，拓展建設用地新空間，優化城鄉用地結構和布局，充分開發利用土地資源，特別是未利用低丘緩坡土地資源，緩減用地工序矛盾。對于低丘緩坡土地的綜合開發利用，學術界相關的研究并不多，主要為低丘緩坡土地資源開發利用可行性研究、耕地地力評價、規劃編制、相關法律因素研究等。改革開放以來，各地區本著“先易后難，集中連片，規模開發”的原則，已先后對各類自然條件相對較好的土地資源進行了不同程度的開發利用，目前剩下的是一些土壤立地條件差、養分含量低、水資源短缺、自然災害頻發、交通不便、分布零散的低丘緩坡土地資源。學術界也對如何開發利用這部分土地資源進行了研究，并提出了開發利用的保障措施。但政策實施的途徑、方法以及開發利用模式等，基本上處于探索階段。因此，通過開展政策試點實地調研，采集政策實施過程中各環節各利益群體對政策的回應信息，了解政策的實施狀態，為完善貴州省低丘緩坡土地綜合開發利用政策體系，優化政策實施途徑和方式，提供現實客觀的參考依據。

二、政策內容梳理

低丘緩坡土地綜合開發利用政策的主要內容是開發規劃與計劃、項目建設用地審批管理、土地利用變更與確權、耕地占補平衡、項目資金來源、供地用地、監管等，政策內容涉及廣泛，措施靈活。地方層面的低丘緩坡土地綜合開發利用政策特點為：明確了低丘緩坡土地綜合開發利用政策的目的和意義，注重政策項目的實際操作；明確了各部門的職責和分工，強化組織保障；針對項目實施強調項目開發的土地變更、確權以及耕地占補平衡等問題；明確政策項目驗收內容、方法、步驟及必備材料。

三、調查內容與方法

拋開政策實施主體和政策接受群體的利益關系，以第三方的身份，綜合運用政治學、行政學、社會科學等相關知識，從兩個方面展開實地調查：一方面，查閱地方政府執行政策的相關文件、規劃和實施方案，以及政策實施前后地方社會經濟要情變化，了解政策執行情況與實施效率；另一方面，針對政策執行主體開展座談會，訪問了解工作人員對政策的反應情況，以及采集涉及政策項目開發的土地征收和房屋拆遷問題信息并作統計分析。綜合分析實地調查結果，對貴州市花溪區低丘緩坡土地綜合開發利用政策實施的狀態和效果進行公正、客觀的論述。

四、調查區域及數據來源

1.調查區域 貴州省貴陽市花溪區低丘緩坡土地資源豐富，且為貴州省首批低丘緩坡土地開發利用政策試點區域。花溪區處于省會貴陽市管轄區域，地理位置優越，經濟較發達，相對開放。地貌類型以山地、丘陵為主，海拔多在11 0 0～1 4 0 0 m之間，6°～2 5°之間的低丘緩坡土地資源豐富。其中2°～1 5°之間的土地總量為3 21 2 2.2 3 h m2，占全區土地總面積2 5.6 6％；1 5°～2 5°之間的土地總量為2 5 1 3 5.7 h m2，占全區土地總面積2 7.8 9％。全區總人口3 2.4 1萬人，少數民族人口1 1 5 9 2 4人，占3 4.3 8％。

2.數據來源 文中所涉及的政策實施效率和效益數據主要源于花溪區低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃（2 0 1 1～2 0 1 5）、試點項目實施方案以及花溪區國土局、統計局等部門提供的數據資料和信息。政策實施的地方政府回應情況是對研究區域的國土、農業、林業、環保、水利、交通、工業等部門的工作人員進行訪談總結而來，每人次訪談時間為1 0～2 0分鐘，累計訪談3 6人次；涉及政策項目實施的土地征收或房屋拆遷補償問題分析的數據，則是由筆者針對花溪區政策實施痕跡較為明顯的試點項目所涉及的村莊的農戶，開展入戶問卷調查而來，實際入戶訪談地點為大學城項目涉及的花溪區黨武鄉思丫村和貴陽市甲秀南路項目涉及的大壩井村，共收回1 9 1份有效問卷，并會同村委、鄉鎮國土所工作人員對調查數據進行甄別（問卷調查的樣本農戶區域分布和調查對象主要特征見表1）。

表1 入戶問卷調查樣本的區域分布和特征

根據表1數據統計情況，樣本區域分布情況以及特征符合該政策實施監測樣本選取的原則和要求，對問卷結果進行分析具有一定意義。

五、調查結果分析

1.政策的執行情況與實施效益 貴陽市花溪區人民政府認真貫徹落實政策文件精神，于2 0 1 2年8月完成《貴陽市花溪區低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃》和《貴陽市花溪區低丘緩坡土地綜合開發利用實施方案》編制。按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建”的原則，規劃涉及耕地開發、林地開發和建設用地開發。規劃目標為開發新增耕地3 1 2.2 0 h m2，重點項目建設占用耕地2 4 1.8 6 h m2，到2 0 1 5年，規劃區耕地凈增加7 0.3 4 h m2，實現耕地占補平衡。規劃目標總投資建設成本為2 3 6 5 6 8.3 6萬元，涉及土地征收和房屋拆遷成本為1 1 0 7 7 2.5 9萬元。規劃實施后，按照提供1 5 0個崗位/h m2就業，容納2 6 5人/h m2居住，按投資強度3 0 0萬元/畝測算，可提供就業崗位約1 2.6萬個，容納約2 2萬人居住，投資額可達3 7 7億元，稅收收入預計能達到1 6.3億元左右，產出經濟效益達2 8 9.4 5億元，扣除成本，凈利潤達2 6 5.7 9億元。

根據貴陽市花溪區統計部門的經濟要情指標顯示，2 0 1 0～2 0 1 1年的增速明顯（見圖1），可以表明低丘緩坡土地綜合開發利用政策在該區域實施以來，緩解了土地資源制約國民經濟發展的矛盾，帶動了相關產業發展，政策實施的前期工作已取得了一定的社會經濟效益。

2.地方政府對政策的反應情況 總結訪談內容，可以得出花溪區政府部門工作人員對低丘緩坡土地綜合開發利用政策實施的反應情況如下：

（1）城市擴張迅速，專項規劃編制存在用地指標調整，但整體用地結構未發生變化

中心城區的發展太快，土地利用總體規劃周期內的各類用地（特別是建設用地）指標緊張，城市規劃周期過長，且用地監管部門監督不嚴，用地結構和布局因此而混亂。政策專項規劃設計主要協調《土地利用總體規劃》、《城市規劃》，以及農業、水利、交通、林業等部門相關規劃，存在調整土地利用總體規劃用地指標的情況，但建設用地指標調整幅度不大，整體用地結構未發生變化。

（2）項目資金渠道模糊，土地收益分配不明確 該政策項目實施的資金主要是由項目主體方（花溪區人民政府）籌集工作啟動經費，并積極拓展招商引資（第三方融資）渠道，以及整合其他經費渠道，主要包括土地出讓收益、土地開墾經費、土地整理項目經費以及整合其他部門（水利、農業、林業、建設等部門）項目經費，政策專項資金渠道模糊；同時，項目開發的建設用地出讓收益分配不明確，沒有明確的分配方案和標準，影響了政策推廣的積極性。

（3）應制定項目施工影響評價和預處理方案，建立完善的環境安全應急體系，減少對周邊區域的生態環境造成影響 政策實施過程中制定了完善的方案，降低項目開發成本和負面影響。制定民眾上訪機制，在項目所在鄉（鎮）設立了群眾信訪辦公室，由專門的政府工作人員收集上訪群眾反應的信息，并做好記錄，政策實施工作領導小組及時回應群眾上訪內容，確保政策的落實。

（4）農民對政策補償的欲望不斷升級，涉及政策項目的土地征收和房屋拆遷難度大，政府工作人員壓力大 農民失地后的生活得不到保障，物價不斷攀升，生活成本不斷提高，使政府執行的統一區片綜合土地補償很難滿足當前農民群眾對補償標準的欲望，致使工作人員承受大量群眾工作、解決信訪和化解矛盾等壓力，嚴重影響低丘緩坡土地資源集中連片、成規模地開發利用。

（5）開發為耕地的質量難以保證，農民承包耕作的積極性不高，短期難以見效 地方經濟社會發展受地形條件影響，大量優質低丘緩坡土地資源已經被利用，只是利用效率偏低，利用模式需要改進，余下的低丘緩坡土地資源的開發利用情況復雜，開發為耕地受規模不大、土壤層翻新、交通水利條件差、效益短期難以見效等因素限制，農民對新開發耕地的承包積極性不高。

（6）政策實施促地方水利、農業、林業、環保、交通、建設等部門事業發展，受益明顯

低丘緩坡土地綜合開發利用政策在執行的過程中有關于生態建設的投入，并取得一定效果，整合了不同項目主體當目標相近的資金、人才和政策資源，進一步推進區域石漠化綜合防治、水土保持等林業工程。同時，政策實施在一定程度上改善了當前的土地資源現狀格局，加強了對環境薄弱的未利用土地質量的改善，緩減區域用地需求矛盾。

圖1 花溪區部分社會經濟指標增速

（7）低丘緩坡土地開發利用情況復雜，涉及山林林權調整，合同變更 《森林法實施條例》明確規定“林地包括郁閉度0.2以上的喬木以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”明令禁止開墾，低丘緩坡土地資源的開發，涉及山林權屬調整、承包經營合同變更等問題。

3.農戶對政策實施的回應情況 設計了低丘緩坡土地綜合開發利用政策的了解程度、政策項目開發對周邊居民的影響、農戶對政策項目土地征收或房屋拆遷中對政府的行為是否滿意、農戶是否就政策補償問題向有關部門反映、政策項目土地征收或房屋拆遷期望的補償方式、項目開發前后農戶的經濟來源渠道、農戶對政策項目補償費用的使用情況、農戶對項目開發期望的房屋拆遷安置方式等8個問題，對政策項目涉及的農民群眾開展入戶問卷調查，了解農民群眾對政策項目實施的回應情況。

對于該政策的了解程度上，受訪者中3 5.7 9％的農戶聽說過該政策，僅4.2 1％的農戶了解該政策，6 0％的農戶不了解該政策。總體來看，農民對政策的了解程度不高，原因主要源自政策執行者對政策的宣傳力度不夠，以及農民群眾知識化程度不高，對國家政策的了解太過于被動。

對于政策項目開發對周邊居民生產生活的影響，受訪者中3 4.7 4％的農戶受噪音影響大，4.2 1％的農戶剩余土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴重，2 8.4 2％的農戶受房屋項目施工爆破震動影響，8 7.3 7％的農戶原基礎設施受損嚴重。造成以上影響的主要原因有：一是施工單位在施工過程中并未修建隔音墻且連夜施工，其噪聲嚴重影響周邊居民正常的生活；二是施工過程中灰塵隨風飄浮到周邊農作物上，影響作物生長，部分施工破壞了原有的污水系統，造成廢水廢渣污染；三是低丘開山爆破震動周邊農戶建筑或碎石散落到周邊建筑上；四是政策推行的項目施工時，施工車隊將原有的本身質量不太好的路面壓壞等。

對于農戶對政策項目土地征收或房屋拆遷中對政府的行為是否滿意的問題，受訪者中僅1 1.5 8％的農戶認為滿意，8 8.4 2％的農戶不滿意。原因主要是征地過程中政府就補償問題未對失地農戶做詳細講解，農戶普遍認為政府官員官本位色彩濃重，等級嚴明，高高在上，對農民失地后的生活保障問題不會予以關心和考慮。

對于農戶是否就政策補償問題主動向有關部門反映和協商過，受訪者中4 5.2 6％的農戶就政策補償問題主動向有關部門反映和協商過，5 4.7 4％的農戶未向有關部門反映和協商過。表明農民的自我維權意識很淡薄，缺乏對政府執政行為的監督意識。同時政府的執政理念和工作作風、態度上使得部分群眾覺得政府不可靠，農民群眾失去了向政府單位反映或協商的積極性。

對于農民群眾期望的政策項目土地征收補償方式，受訪者中僅1 7.8 9％的農戶認為只需貨幣補償即可，而8 2.1 1％的農戶都希望通過貨幣結合就業安置的方式進行土地征收補償。總體來看，農戶期望的土地征收或房屋拆遷的補償方式，主要趨于貨幣結合就業安置的方式，農戶失地后最關心的還是生活保障的問題。

對于政策項目開發對農民主要經濟來源的影響，3 4.7 4％受訪農戶中土地征收前單純依靠種植，土地征收后僅占7.3 7％；土地征收前單純依靠務工的農戶占7.3 7％，土地征收后卻變為2 5.2 6％；土地征收前種地和務工結合的農戶占4 8.4 2％，土地征收后占4 3.1 6％。由此可見，土地征收對農戶經濟來源渠道產生了一定影響，當前社會物質消費水平早已迫使農民群眾對土地的依賴程度越來越低。

對于政策項目土地征收或房屋拆遷補償費的使用情況，受訪者中8 7.3 7％的農戶補償費用于生活日用，2 3.1 6％的農戶用于修建新房，1 1.5 8％的農戶用于投資經營，2 0％的農戶用于小孩教育，4 8.4 2％的農戶把部分或全部補償費用存入銀行。農民對承包地的依賴程度很高，且農民種地收入基本上屬于剛好能維持基本的生活需求，失地補償費只能用于生活日用或存入銀行。但花溪區大學城項目區周邊農戶，將土地征收或房屋拆遷補償費用于修建新房和投資經營的農戶比例也比較高，農戶積極預測項目開發的后續經濟推動作用，抓住大學城項目竣工后龐大的學生商服的發展機會。

對于項目開發期望的房屋拆遷安置方式，受訪者中3 3.6 8％的農戶提到可以接受政府集中安置，8 7.3 7％的期望自己建房，僅1戶（占1.0 5％）提到進城買房。在沒有就業安置和保障的情況下，表明被拆農戶還是延續原有的生產生活觀念，希望根據自己生產生活的方式來修建自己的房屋。

六、結論與思考

1.取得的成效 政策執行力度與實施效率較高。花溪區人民政府對政策文件精神響應積極，完成了區域低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃和項目實施方案的編制工作，且項目開發均已處于實施階段。預計花溪區低丘緩坡土地綜合開發利用政策實施后，項目對未利用土地開發的效果明顯，試點項目開發均形成一定規模。

地方政府及社會公眾對政策實施回應度很高，政策環境適應性和社會穩定性較強，可信度較高。政策實施過程中地方政府各部門配合協調，分工明確，已有健全的體制和完善的工作實施方案，能很好地處理政策實施過程中出現的困難和矛盾。低丘緩坡土地綜合開發利用政策的實施，很好地整合了農業、林業、環保、水利、交通等部門規劃發展中的用地需求，提高了各項政策資金的利用效率。

2.存在的不足 低丘緩坡土地綜合開發利用政策實施過程中，地方政府尤其是國土部門在政策實施的前期階段表現出很多的壓力和困難，項目立項程序復雜，資金籌集困難，土地開發收益分配模糊，城市擴張速度快，用地結構混亂，指標難以協調，以及由于地方政府領導對政策的了解程度不高，導致政策實施工作協調耦合度不高。

社會公眾對地區緩坡土地綜合開發利用政策的了解程度不高，政策執行過程中宣傳力度不夠，政策項目實施過程中政府工作的針對性、時效性不是很強，項目實施方案的機械執行問題嚴重，造成政策接受群體對政府行為評價不高，嚴重影響政策的公信力。

新時期國家經濟社會發展中的土地征收和房屋拆遷問題中個人色彩濃重，原土地使用者土地補償欲望值不斷提升，不愿集中安置，有關政策項目實施涉及的土地征收和房屋拆遷問題的群眾工作壓力大。

3.對策建議 增強政策決策層與地方政府領導層的科學決策意識，統籌各項政策實施的相互協調和通盤照顧，健全政績考核機制，擺脫“唯G D P”的政績觀，強化生態環境保護與國土安全在區域經濟社會發展中的作用。細化政策內容和目標，建立健全政策實施條例，避免地方政府利用土地的多重屬性，敷衍、機械執行政策。完善政策補償與輔助政策機制，健全土地征收補償制度，充分考慮失地農民群眾的生活保障問題，制定土地補償費用使用向導，幫助農民群眾合理使用土地補償費，避免征地拆遷暴富后因賭博、奢侈消費等導致突然返窮現象，切實保障農民權益，贏取社會公眾對政策實施的支持度。明確政策項目申報程序、資金渠道、土地收益分配、政策協調機制等問題，督促地方政府嚴格執行政策內容和目標，增加政府活動的公開、透明度，建立健全政策及政策實施信息的對稱態勢，維護公共權力或法律法規的權威性。