浙江小城市培育試點探路

□文/傅白水

浙江小城市培育試點探路

□文/傅白水

新型城鎮化，“新意”在于拋棄原先的造城運動，改以往粗放的“土地城鎮化”為“人口城鎮化”。而對于小城鎮來講，什么樣的發展方式更適宜？就此，浙江選擇了農村“就地城鎮化”途徑，率先走在了全國的前頭。作為領頭羊的浙江如何探路？試點的途中遇到過什么困難和挑戰？其他各地能否從中取到“真經”？

浙江省嘉善縣姚莊鎮桃花美景吸引了上海、杭州等大中城市游客來此采風

2010年，浙江共有334個鎮進入全國千強鎮行列，占三分之一強，全省人口超過5萬、財政收入超過5億的大鎮共51個，這為浙江目前推進的小城市試點工作提供了堅實的物質基礎。

由鎮到城:小城鎮之路如何走？

2010年12月，浙江開展小城市培育試點，選擇小城市試點的條件主要有三個，首先是離縣城比較遠，其次是經濟總量大，第三是輻射人口比較廣。從全省200個中心鎮中選取27個鎮作為試點的“先遣隊”。開始探索小城鎮建設，以走出一條具有浙江特色的小城鎮建設路子。

在小城市培育上，浙江延續之前“強鎮擴權”的方向，并加大力度，在地權、財權、事權方面出臺一系列配套政策。

在地權方面，一是給予試點鎮傾斜機制保障，縣里支持試點鎮用地，安排一定數量的用地計劃指標，單獨切塊，直接下達到試點鎮。有的甚至直接從所轄市的指標中下達。僅2012年27個縣(市、區)實際給予試點鎮建設用地指標14599畝，鎮均540畝。二是加快土地節約集約利用和人口集聚。積極推進宅基地換城鎮住房改革，兩年來，27個試點鎮宅基地換城鎮住房2.71萬戶、9.43萬人。力推低丘緩坡開發試點，有4個試點鎮列入省重點開發區塊，規劃開發面積3.6萬畝。

在財權方面，建立一級財政體制和稅費返還機制。27個試點鎮全面建立“劃分稅種、核定基數、超收分成，以2010年為基期年，一定三年不變，可設立金庫”的一級財政體制；城鎮建設配套費、教育費附加、土地出讓凈收益縣（市、區）留成部分100%返還機制。兩年來，27個試點鎮新增財政超收分成30.5億元，返還稅費81.5億元。有22個縣(市、區)對試點鎮實施了財政超收100%返還，土地出讓金凈收益、城鎮建設配套費實現了100%返還，僅2012年就返給試點鎮42.8億元。而2012年10億元省級專項扶持則撬動了279億元地方財政配套資金，拉動了1229億元全社會投入。

在事權方面，一方面提高領導職級高配增強統籌協調能力，27個試點鎮的黨委書記職級高配全部到位，其中17個高配為縣(市、區)委常委;11個鎮長實現了職級高配，2012年新增4個。另一方面下放行政審批、執法等多項權力，推進擴權改革和行政執法體制改革。按照“確需管用”原則，通過委托、授權、機構延伸等方式鎮均下放擴權事項171項、執法事項455項。

在投融資方面，積極鼓勵有條件的試點鎮設立村鎮銀行和小額貸款公司，有12家村鎮銀行和26家小額貸款公司在試點鎮開業運行，吸引社會資本參與小城鎮建設。

同時，積極推進進城農民市民化改革。探索開展以“本地進城農民土地承包權、宅基地用益物權、集體資產收益權可保留、可交易流轉，當地城鎮居民基本公共服務可享受；外來務工人員積分落戶、享受當地基本公共服務”為主要內容的農民市民化改革。兩年來，27個試點鎮新增落戶人數6.9萬人。

成長瓶頸:有哪些問題與隱憂？

發展什么樣的小城市?是孤立的、離散的、碎片化的小城市，還是發展連續的、集群的、有機聯系的小城市? 無論哪一條路徑，浙江的城市化并非坦途，仍存在很多問題和隱憂。

首先，仍是“小馬拉大車”。浙江柳市鎮一位書記曾經反映說：“我們改革的一些措施，實際上還沒有完全到位，而且也很難到位。真正有權的是縣一級政府，我們作為一個鎮，在縣一級很接近的地方，你想要分到多少的權力，是不大可能的。”目前，行政管理體制改革仍是局部。擴權改革實際是上級政府與試點鎮之間的一種“委托代理”關系，許多行政管理權和執法權的下放存在一定的法律障礙。尤其是人事任免權、項目審批權等重要領域，仍有較多權限缺失，擴權改革并未真正達到權責一致的管理體制。

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其次，小城鎮承載的壓力巨大。人口快速集聚給社會管理、資源環境和公共服務支出帶來巨大壓力。城市核心區、生活居住區、工業商貿區、生態休閑區的功能區分不夠清晰，部分試點鎮的建成區生產與生活混雜，城市功能區建設任重道遠。而原有歷史欠賬因素，基礎設施等都有待進一步完善。另外，城鎮化因產業集聚發展吸引大量外來人口常住，給城鎮社會管理、資源環境、公共服務支出等帶來了巨大壓力。部分試點鎮建成區外來人口甚至多于本地人口，大量外來人員流入帶來了公共交通、教育、衛生、社會保障等系列公共支出壓力。

再次，建設資金緊張、投入不均衡。從當前政府資金投資建設小城鎮方向看，因資金有限，財力還是傾向于道路等基礎建設。從政府性投資項目看，部分試點鎮近一半資金用于商業住宅建設項目，而用于扶持經濟發展、公共服務和體制創新類等支出占比不高，甚至不足10%，投資方向與新型城鎮化的政策意圖存在差距。

最后，最讓人擔憂的債務風險凸現。建設資金需求大，融資難、成本高，債務風險高。鄉鎮政府財力無法滿足城鎮化建設的巨大資金需求，需要依賴土地出讓和融資解決，財政透支和債務風險凸顯。目前，受融資平臺清理影響，鄉鎮融資主體缺失，加上銀行放貸設置條件苛刻，融資難度大、財務成本高；而投資大多是無收益的公益性項目，若是盈利性項目也往往難以覆蓋融資成本，風險不容小覷。小城鎮建設過程，很可能是地方債進一步積累的過程。

由城到人:未來之路如何走？

浙江小城市發展挑戰依舊嚴峻。最大難點在于制度障礙，只有通過改革，才能破除傳統體制對城鄉和城鎮間要素的約束和限制，城鎮化帶動內需增長的潛力才能得到真正釋放。

第一，發揮市場主導作用。從國際經驗看，城鎮化更多來自市場主體的自發選擇，是市場化過程，不是政府主導的行為。因此，新型城鎮化不能沿用政府主導投資的單兵突進方式，實現“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制的結合。

第二，注重人的城鎮化。城鎮化的外在表現是城鎮規模的擴張，但其實質是人的城鎮化。過去城鎮化建設偏重速度和規模擴張，有速度而無質量，且發展模式千篇一律。未來城鎮化不應是簡單的“造城”運動，應在土地資源的集約高效配置前提下，更加注重“人的城鎮化”，不僅要讓農民進城實現地域轉移和職業轉換，還要實現身份的轉換，實現就業方式、人居環境、社會保障等系列由鄉到城的重大轉變，圓進城農民的“市民夢、創業夢、安居夢”。

第三，推進大城小鎮及城鄉融合。任何一個小城市，其背后支撐的都是一個由快捷的交通網絡和一體化的體制機制構成的城市體系和城市集群。由此可見，構建適合小城市健康發展的城市聯動發展體制和機制，構建由中心大城市帶動的大中小城市協調發展的城市體系，以充分發揮小城市之長，彌補小城市之短，這可能是小城市發展能否獲得成功的關鍵所在。

城鎮化不可能消滅鄉村，某種意義上，還要切實發揮城鎮的輻射功能和帶動作用，支持更多的資本、人才向農村流動，以城鎮化帶動農村居民的人口素質提高、現代農業的發展。因此，新型城鎮化應在政策目標上要摒棄城市和農村的二元政策，打破制度壁壘，實現大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進。對于小城市的未來發展，浙江一個中心鎮黨委書記有自己的理解，“小城讓生活更美好，鄉村讓城市更向往，這也是城鎮化探索中的目標。”

（作者系浙江省知名區域經濟學者）

點評

一個蘿卜一個坑。面對國家出臺的相關政策，浙江省依據本地區的實際情況，因地制宜，開拓出了一條適合自己的道路。作為試點領頭羊，雖然他們也遇到了各種困難，但只有本著科學合理的發展思路，哪怕遇到了絆腳石，也可攻破。（張靜）