基層干部人事制度改革難在哪

□文/王卓

基層干部人事制度改革難在哪

□文/王卓

黨的十八大強調要優化領導班子配備和干部隊伍結構，注重從基層一線培養選拔干部，拓寬社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道。當前干部人事制度改革的重點、難點在哪里？制約改革的瓶頸是什么？如何深化改革、突破難點？

四川大學社會科學研究處“深化干部人事制度改革”課題組，歷時兩年多，在四川、貴州、廣西、重慶、上海等地召開了26次座談會，先后同70多位縣委書記、縣長和省、市、縣委組織部長進行了深度訪談。在此基礎上，采用機要郵寄問卷的方式，向全國各縣（市、區）主要領導郵寄調查問卷5600份，最終收回來自28個省的有效問卷446份，回收率為7.96%。

50.7%的受訪者認為擇優機制不健全

當前干部工作中存在許多亟待解決的問題，為了找準改革的突破口，課題組設計了兩個題目：“當前干部工作中存在一些問題，您認為主要表現在哪些方面？”“深化干部人事制度改革，您認為當前急需突破的是哪些？”

對于問題表現，受訪者意見相對集中在三個方面，一是干部“能上不能下，能進不能出”（認同度為71.8%），二是干部管理中的“重選拔，輕管理”（認同度為55.7%），三是干部選拔任用過程中“競爭擇優機制不健全，優秀人才難以脫穎而出”（認同度50.7%）。

值得注意的是，課題組預設排在第一位的“提名方式不規范”和排在第二位的“選拔任用的公信度不高”，在本次問卷調查結果中分別排在第五位和第七位。深入分析可以判斷，處于不同任期的縣級主要領導關注的問題是有差異的。

調查發現，縣級主要領導認為干部人事制度改革急需突破的，一是“健全促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制”（64.1%），二是“堅持和完善從基層一線選拔干部制度”（52.2%），三是“規范干部選拔任用提名制度”（50.7%）。

同樣值得注意的是，《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》提出的11個重點突破項目中，排在第六位的“堅持和完善從基層一線選拔干部制度”在本次調查中前置于第二位。這說明，縣級主要領導對此問題的判斷，與中央存在差異。

深化干部人事制度改革既有表面的現象性問題，也有需要突破的關鍵環節，更有痼疾性的深層次問題。課題組研究設計了這樣一個題目：“在干部人事工作中，您體會到哪些矛盾和問題與下面羅列的這些方面密切相關？”

調查結果顯示：受訪縣級主要領導列在前五位的，一是“干部能進不能出，能上不能下”（53.7%），二是“未處理好黨管干部與群眾公認的關系”（50.7%），三是“考核評價體系和機制有待完善”（48.4%），四是“長期封建社會遺留來的‘官場文化’影響”（44.7%），五是“體制性障礙”（40.3%）。

在備選答案為多選的設計下，超過半數的縣級主要領導認為還沒有解決的深層次問題，主要是“干部能進不能出，能上不能下”和“未處理好黨管干部與群眾公認的關系”。由此凸顯出我國深化干部人事制度改革的主要矛盾。

初始提名權集中在少數人手中

目前，各地啟動干部選拔任用的調整動議五花八門，很不規范。“在貴縣干部選拔任用中，干部調整動議通常是由哪些主體提出來的？”調查結果顯示，37.2%的受訪者認為通常是“縣委書記”，27.8%的認為是“本級組織部門”，18.3%的認為是由縣委書記、縣長、縣委副書記、紀委書記、組織部長組成的“五人小組”。另有部分受訪者認為，提出干部調整動議的還有分管黨委副書記和副縣長、縣級主要領導、縣委常委會等。

“‘干部調整動議’至關重要，應該把它作為一個關鍵環節獨立出來加以規范。”調查結果顯示，82.2%的受訪縣委書記和縣長贊同這個觀點。

在干部選拔任用的各個環節中，“初始提名”直接關系到候選干部中哪些人可以入圍。“在貴縣干部選拔任用的實際操作中，哪些主體實際上行使了初始提名權？”調查結果顯示：行使“干部初始提名權”排在前幾位的分別是：“縣委書記”（占62.4%）、“本級組織部門”（占60.6%）、“擬調整干部所在單位（部門、鄉鎮）主要領導人”（占56.1%）、“五人小組”（占53.6%）。

由此可見，我國基層干部選拔任用中的初始提名權，還在較大程度上集中在少數人手里。權力如何關進籠子里？課題組根據前期研究設計了4個題目。

第一，“有人認為，增加黨內權力結構的民主含量，有兩條主要出路：一是黨代表大會常任制。二是全委會制度改革。”調查結果顯示，87.7%的受訪縣級主要領導贊同“進行全委會制度改革，發揮全委會在選拔任用干部中的決策作用”，83.4%的受訪縣級主要領導贊同“實行黨代表大會常任制”。

第二，“干部的選拔任用是組織部的主要職能，地方黨委應充分賦權給組織部，并設定對稱的責任。”82.6%的受訪縣級主要領導贊同這個建議。

第三，“干部提名權、考察（監督）權、任命權應分離，以形成選人用人權力的制約協調機制。”73.6%的受訪縣級主要領導贊同。

第四，“某縣委書記大刀闊斧地自我限制權力，阻止‘跑官要官’等現象，被指挑釁官場潛規則。您會效仿他的做法嗎？”調查結果顯示，58.2%的縣級主要領導選擇“會”，27.8%的稱“不知道”，還有14%的明確表示“不會”。

由此可見，雖然建立權力制約機制已成為共識，但如何使權力進入籠子，難度還很大，需要結合權力來源的深入研究，來建立權力制約的有效機制。

如果有機會，你愿意到以下哪些單位就職？50% 40% 30% 20% 10% 0%民營企業合資企業外資企業一般國有企業大型國有企業事業單位群團組織留在黨政機關上級部門大學院校服從組織安排未表態制圖/馬婧

82.4%認為干部常態管理應注重“履行崗位職責情況”

干部考核和評價是一個問題的兩個方面。課題組研究認為，“考核監督干部，無論是選任制干部還是委任制干部，都應該實行誰授權向誰述職并接受其考核監督的原則”。調查表明，84.6%的受訪縣級主要領導贊同這個觀點，7.1%的表示“無所謂”，有8%的表示“反對”，0.2%的表示“堅決反對”。

在此基礎上，考核的具體內容就是技術問題了。就此，課題組設計了兩個題目，第一個是“當前干部考核評價中特別需要注意哪些？”74%的受訪者首選“加強對‘德’的考核，把‘德’的標準具體化”；70.1%的選擇“突出科學發展政績”；50.5%的選擇“加強考核結果運用”。

有的還補充了干部考核評價需要注意的其它問題，如重分類，依照崗位職責進行考核；重條件，考核干部在什么條件下干成了什么事；重長遠，特別關注隱形政績以及考核結果的真實性問題等。

第二個題目是：“考核評價一個干部應注重哪些方式？”82.4%的受訪者認為應注重從“履行崗位職責的情況”對干部進行常態管理，并從“在關鍵時刻的表現”、“完成急難險重任務的情況”、“工作實績”和“社會評價”四個維度展開考察。

結合前期實地調研，課題組就深化干部管理的具體方式進行了問卷調查。“您覺得黨政干部管理是否可以借鑒企業人力資源管理辦法？”75.6%的受訪縣級主要領導認為值得借鑒，19.1%的認為不能借鑒，5.3%的未置可否。

“您覺得是否可以借鑒事業單位競聘上崗及其管理辦法？”72.8%的受訪縣級主要領導認為值得借鑒，20.7%的認為不能借鑒，6.5%的未置可否。

“干部也是勞動者，應該按《勞動法》進行管理。對此，您的意見如何？”73.2%的受訪縣級主要領導支持這種說法，18%的持反對態度，8.8%的未置可否。

“您贊成委任制干部向組織報告廉政情況的制度嗎？”96.7%的受訪縣級主要領導贊同“報告家庭房產”，97.2%的贊同“報告收入來源”，97.4%的贊同“報告婚姻狀況”，99.8%的贊同“報告其他方面廉政情況”。

“您贊成選任制干部向社會公開家庭房產、收入來源、婚姻狀況和其他方面廉政情況嗎？”受訪縣級主要領導對四項內容的認同度分別為85.1%、87.8%、87.3%和93.5%。

黨政干部科學管理最重要的方面就是分類管理，尤其是隊伍極其龐大的時候，分類分層管理是大勢所趨。在當前社會普遍要求黨政干部“公示財產”的形勢下，更應按干部職位分類和管理屬性來回應社會要求。而解決這一問題，又必須回到干部分類選拔的環節。

88.5%認為鄉鎮一線公務員配備“有缺口”

干部調整協議誰提出？

干部選用過程中初始提名權分布

選人用人傾向體現了組織的宗旨和價值觀。“您覺得組織上在選拔干部時表現出來的主要價值傾向是什么？”課題組根據前期研究設計了八個備選答案。

調查結果顯示：在受訪的縣級主要領導中，選擇“推動工作”

能上不能下，能進不能出71.8%重選拔、輕管理55.7%競爭擇優機制不健全，優秀人才難以脫穎而出50.7%任職年齡層層遞減和一刀切43.6%提名方式不規范35.4%干部交流特別是三支隊伍交流渠道不暢30.4%選拔任用的公信度不夠高29.3%民主質量不高28.2%拉票現象突出27.9%在選拔任用上人崗不相適24.6%考核、考察失真失實20.4%選人用人不當之風屢禁不止18.2%領導班子搭配不科學17.9%

當前干部工作中存在哪些問題？的占86.4%，選擇“廣納賢才”的占63%，選擇“尊重民意”的占56.3%。可見，目前我國干部選用上的主流價值觀是：選人來推動工作。

“在貴縣干部隊伍中，您認為不適宜擔任現職的干部主要是在哪個群體？”44.5%的受訪縣級主要領導認為“主要是委任制干部”，45.8%的認為“主要是一般公務人員”，9.7%的認為“主要是選任制干部”。

一些受訪的縣委書記和縣長，直接在問卷上寫下不適宜擔任現職的干部狀況，如：“得過且過，當一天和尚撞一天鐘”；“見利忘義，不會約束，官僚主義十足”；“消極工作，被動廉潔，爭功避過”；“會說不會做，不懂基層，缺乏處理問題和解決問題的能力”；“心思未用在干事業上，而是放在個人利益和升遷上”。

與此同時，基層干部隊伍配置又存在較大缺口。6%的受訪縣級主要領導認為，目前本轄區鄉鎮基層一線公務員的配備“剛好合適”，70.2%的表示“有缺口”，18.3%的認為“缺口很大”，1.8%的認為目前基層一線公務員中有“很多閑人”。我國基層公務員配置、招聘、管理方面存在問題，反映了基層執政骨干隊伍的結構性缺陷。

領導干部任期制流于形式

調查結果顯示，大多數縣級主要領導都沒有完整干滿一屆任期。接受此次調查的縣級主要領導任現職時間平均3.25年，61.2%的任現職3年及以下，71.8%的任現職時間在4年及以下，任現職5年以上的只有14.5%。

受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1—2年的占26.3%，工作2—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時間在5年以上。可見，黨政領導干部任期制在執行中，事實上已經流于形式。

現實工作中，兩個相關聯的問題是，一方面是任期制落實不好，干部管理隨意性強；另一方面卻是干部能上不能下、能進不能出。由此，課題組研究提出了以下兩個假設以求實證。

“有人認為，可以通過任期制把整個干部選拔任用、考核評價、教育培訓、監督管理和輪崗退出等各個環節和流程串起來，形成完整系統。您的意見如何？”調查結果顯示，大多數縣級主要領導對此表示贊同（9.7%的十分贊同，78.8%的贊同），9.2%的無所謂，2.3%的反對。

“您認為換屆調整是否是一種良性的干部退出方式？”調查結果顯示，大多數（86.9%）縣級主要領導對此表示認可，13.1%的反對。

干部退出之后的出路何在呢？課題組研究提出了若干出路。“如果有機會，您愿意到下列哪些單位（或組織）任職？”調查結果顯示：43%的縣級主要領導選擇“到大型國有企業”，10.7%的選擇“到外資企業”，10.2%的選擇“到民營企業”，6.3%的選擇“到事業單位”，5.2%的選擇“到群團組織”，還有少量的表示“繼續留在機關”。

（作者單位：四川大學社會科學研究處）