出路探求

□文/本刊記者 周勵(lì)

建言篇

出路探求

□文/本刊記者 周勵(lì)

近期，新華社公布了一些中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于政府性債務(wù)的分析調(diào)查，63%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，地方債是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)。地方政府如何還地方債？地方債的出路在何方？

據(jù)光大證券等金融機(jī)構(gòu)測(cè)算，今年下半年，大約1270億的地方政府性債務(wù)到期，是2000年以來最高。明年到期的債務(wù)達(dá)2088億元，比今年增加10%。數(shù)千億的債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，地方政府怎么還？

漸進(jìn)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控

審計(jì)報(bào)告顯示，地方債務(wù)的償債率有所好轉(zhuǎn)，如：36個(gè)地方政府本級(jí)中，2012年有13個(gè)地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降。意味著經(jīng)過近年來的債務(wù)整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比于2010年高峰期已有所回落。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，如果地方政府發(fā)展戰(zhàn)略合理，即使負(fù)債率高一點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)也可控。對(duì)于某些地方政府融資平臺(tái)，關(guān)鍵在于漸進(jìn)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，通過鼓勵(lì)地方政府加大投資力度，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)的目的，顯然具有一定的階段合理性。但是，地方政府大規(guī)模投資，需要分清輕重緩急，對(duì)具體投資項(xiàng)目，進(jìn)行甄別核實(shí)，防止重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象卷土重來。

形成更為完善的政府負(fù)債管理體系

央視財(cái)經(jīng)評(píng)論員李揚(yáng)認(rèn)為，處理地方債務(wù)問題，不要只將目光集中在解決負(fù)債上，還應(yīng)拓展到資產(chǎn)上。由于地方負(fù)債所形成的相當(dāng)部分資產(chǎn)是優(yōu)良的，甚至已經(jīng)增值，短期就可以盤活幾萬億元資產(chǎn)，同時(shí)也可豐富我國債券市場的品種結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)債券市場發(fā)展。

他建議，拿出一個(gè)可行的與時(shí)效性相配合的短、中、長期的債務(wù)問題解決方案。短期內(nèi)基本上可行的就是地方政府用更透明的方式舉債。對(duì)于從銀行借的債務(wù)，為避免給銀行造成大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以延期。同時(shí)，讓地方政府從債券市場上籌資，發(fā)行長期債券也等于在給債務(wù)延期。但長期來講，還是要采取盤活資產(chǎn)、進(jìn)行稅制改革等最終解決方案。

未來的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要是在財(cái)力較弱的市、縣一級(jí)，如果體制性和機(jī)制性問題不解決，再加上償債高峰和財(cái)政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問題可能惡化。當(dāng)前非常緊迫的事情是要建立地方政府償債能力評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制和地方負(fù)債投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，形成更為完善的政府負(fù)債管理體系。

健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系

目前地方債很嚴(yán)重的一個(gè)問題是，雖然各地舉債額極大，可關(guān)于地方債卻沒有一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系。由于各地當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實(shí)力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌?，所以像廣州這樣的省會(huì)城市和不發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，其地方債預(yù)警比例絕對(duì)不會(huì)相同。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長張承惠建議，國務(wù)院和全國人大應(yīng)在地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系方面強(qiáng)化合作，無論是以人大立法方式，還是國務(wù)院規(guī)章方式，都應(yīng)盡快出臺(tái)一個(gè)相關(guān)指標(biāo)體系。

地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?審計(jì)署審計(jì)長劉家義認(rèn)為，合理的投放領(lǐng)域只有兩個(gè)。一個(gè)是符合地方政府明確規(guī)劃，并確定下來的投放領(lǐng)域和相應(yīng)金額。另一方面，對(duì)于規(guī)劃外的臨時(shí)舉債和投放，都應(yīng)該經(jīng)過人大部門的審議。只有當(dāng)?shù)厝舜蟛块T認(rèn)可舉債理由和舉債規(guī)模，對(duì)此形成決議，當(dāng)?shù)卣拍芘e債。不應(yīng)該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權(quán)力。

改革銀行

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)認(rèn)為，由于所有的貸款是從銀行借來的，更有效的解決方法是改進(jìn)銀行體系的運(yùn)作。

中國的銀行應(yīng)當(dāng)財(cái)政獨(dú)立，由央行監(jiān)管。財(cái)務(wù)獨(dú)立，要使銀行的工作人員慎重考慮他們的利益和損失。容許過量的貸款會(huì)令銀行受到金融風(fēng)險(xiǎn)。為不適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目發(fā)放貸款，會(huì)減少銀行和它的工作人員的利益。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的說法，銀行應(yīng)受到預(yù)算硬約束。

上面說工作人員的利益，十分重要，不然，他們會(huì)根據(jù)人事關(guān)系放款，銀行虧本也沒有關(guān)系。避免這種行為的方法之一是規(guī)定銀行發(fā)行股份，多數(shù)股份由公眾擁有。持有股份的人選舉管理銀行的董事會(huì)來控制銀行的經(jīng)理。在一個(gè)運(yùn)作良好的銀行系統(tǒng)，中央銀行或其他管理金融當(dāng)局可以調(diào)節(jié)商業(yè)銀行持有的儲(chǔ)備金，還可以限制商業(yè)銀行貸款的金額。這樣的銀行系統(tǒng)會(huì)幫助銀行有效地分配財(cái)政資源，考慮銀行雇員的損益，也會(huì)使中央政府實(shí)施貨幣政策以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，減少經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，也將減少國有企業(yè)和地方政府的壞賬，使之更有效地使用經(jīng)濟(jì)資源。

地方債需要真正的市場化

財(cái)政部財(cái)科所所長賈康認(rèn)為，目前地方債存在的較大問題，主要體現(xiàn)在發(fā)行與交易兩個(gè)方面。一方面，地方債的發(fā)行沒有實(shí)現(xiàn)市場化。發(fā)行地方債是為了解決地方政府的資金缺口，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地方政府之間的資金缺口情況千差萬別。但從目前的情況來看，地方債的發(fā)行卻采取了事實(shí)上的“普惠制”。然而，幾十億的發(fā)行規(guī)模對(duì)于發(fā)達(dá)省份所起的作用可能只是錦上添花，而對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)又明顯是杯水車薪。由于地方債的發(fā)行審批權(quán)仍在中央，這種“普惠制”的發(fā)行制度使地方債成了中央政府向地方政府作出的“紅包派發(fā)”，投資者看不出這些名目繁多的地方債的優(yōu)劣高下。

另一方面，地方債的利率沒有實(shí)現(xiàn)市場化。目前，各地發(fā)行的地方債，雖然在利率確定上采用的是市場化招標(biāo)，但由于各種非市場因素的干擾，最終得出的利率都很低，3年期債券的平均利率水平在1.8%左右，而目前的同期儲(chǔ)蓄利率是3.33%，兩者相差太大，地方債作為一種安全性比儲(chǔ)蓄差的投資品種，這樣的利率水平是違反價(jià)值規(guī)律的。

賈康建議，要讓地方債得到市場的認(rèn)同，根本之道就在于從改變目前的發(fā)行方式與利率標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面下手，實(shí)現(xiàn)真正的市場化。應(yīng)該打破目前發(fā)行的“普惠制”，從而使資金集中到真正有缺口的省份，使其能夠通過地方債的發(fā)行逐步改變經(jīng)濟(jì)面貌。此外，地方債的發(fā)行要更透明，對(duì)資金用途要向社會(huì)公布，并接受公眾的監(jiān)督。同時(shí)，要打破地方債類同于國債的幻覺，每一個(gè)地方債在其發(fā)行過程中都必須評(píng)定級(jí)別，在此基礎(chǔ)上確定不同利率，讓其與相應(yīng)地區(qū)、相應(yīng)資金用途的風(fēng)險(xiǎn)因素掛起鉤來，用合適的投資收益率來吸引具有風(fēng)險(xiǎn)投資意向的投資者。

債務(wù)透明度有待提高

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大？由于缺乏足夠的信息透明和強(qiáng)制力的信息披露機(jī)制，導(dǎo)致各界很難判斷地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)敞口和風(fēng)險(xiǎn)烈度等。這勢(shì)必影響中央政府的決策。

中國人民大學(xué)國際貨幣研究所理事和副所長向松祚提出，改變當(dāng)前中央、地方政府的財(cái)政裙帶關(guān)系，促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展，都亟待較高透明度的政府債務(wù)信息透明機(jī)制。應(yīng)修改《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)債，從而堵住地方政府變相負(fù)債的“后門”。然而，由于無法厘清地方政府歷史負(fù)債和穩(wěn)定可信的償還債務(wù)的渠道，市場無法獲取有效信息確定其風(fēng)險(xiǎn)敞口并為其有效定價(jià)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也無法對(duì)此進(jìn)行科學(xué)合理的信用評(píng)級(jí)，地方政府債勢(shì)必變成擔(dān)保增級(jí)的類抵押貸款模式。因此，貿(mào)然放行地方政府發(fā)債，帶有較大的市場破壞性。至于在市場連基礎(chǔ)性債務(wù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)敞口都無法確定的情況下，證券化現(xiàn)有地方政府債務(wù)，把風(fēng)險(xiǎn)由目前的柜臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)向整個(gè)固定收益市場擴(kuò)散，也需謹(jǐn)慎。

同樣，當(dāng)前中央政府的負(fù)債中并未納入地方政府債務(wù)這一隱性負(fù)債，一定程度上反映當(dāng)前市場對(duì)國債等的風(fēng)險(xiǎn)敞口判斷存在失范，所形成的國債收益率曲線存在風(fēng)險(xiǎn)覆蓋度不足問題。鑒于國債收益率曲線是固定收益市場乃至整個(gè)金融市場的定價(jià)基礎(chǔ)，失范的國債收益率曲線，很容易扭曲整個(gè)市場的定價(jià)，這對(duì)市場的潛在傷害也是不容忽視的。

由此可見，不論是判斷厘清中央、地方政府真實(shí)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)敞口，還是撇清中央、地方政府債務(wù)裙帶關(guān)系，構(gòu)建政府債務(wù)信息透明機(jī)制都是先決條件。

而要提高債務(wù)信息透明度，一方面應(yīng)加快財(cái)稅制度改革，實(shí)行科學(xué)合理的中央地方稅制結(jié)構(gòu)，使各級(jí)政府都有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入源；另一方面，需制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，構(gòu)建政府資產(chǎn)負(fù)債信息披露的硬約束機(jī)制。

修正干部考核機(jī)制

不少專家學(xué)者認(rèn)為，地方領(lǐng)導(dǎo)只有近憂無遠(yuǎn)慮，只管眼前事、本屆事。一些領(lǐng)導(dǎo)坦言：“上任借了錢搞工程、搞項(xiàng)目，有口碑也有政績；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債?！币恍┑胤缴踔亮鱾髦案蓾M一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐?！边@種政績觀迫使地方領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等不進(jìn)入考核視野，自然不會(huì)形成“長效機(jī)制”。

一些地方干部及專家認(rèn)為，要化解地方債務(wù)問題，必須在現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子成員就任之初、離任之時(shí)進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)、債務(wù)公示和債務(wù)考核，形成地方政府可控的舉債、還債機(jī)制。

首先，要使地方債務(wù)擺上臺(tái)面，將縣鄉(xiāng)財(cái)政透明公開常態(tài)化?？h鄉(xiāng)財(cái)政收入支出要取信于民，就應(yīng)該向老百姓公布一本看得懂的財(cái)政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實(shí)事，逐步形成老百姓與地方官員對(duì)“是否借債、借債規(guī)模、償債形式”等問題的關(guān)注度。

其次，構(gòu)建資本性預(yù)算體系，盡快出臺(tái)針對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的債務(wù)考核制度。以中央財(cái)政的能力化解目前地方政府負(fù)債難題不大，但必須高度警惕債務(wù)增量的出現(xiàn)。這就需要盡快在省市縣一級(jí)構(gòu)建資本性預(yù)算體系，同時(shí)出臺(tái)對(duì)基層政府的債務(wù)考核制度，從“制度建設(shè)”和“官員政績”兩個(gè)角度來形成地方債務(wù)問題的良好機(jī)制。

其三，積極探索城鎮(zhèn)化投入新來源，逐步化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來龐大資金需求，需不斷引入和完善市場化的融資模式，綜合運(yùn)用長期債券、信托、股票等市場化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務(wù)。