七位專家大討論

□文 本刊記者 張永軍 黃彥

七位專家大討論

□文 本刊記者 張永軍 黃彥

如何建立依法、自愿、有償的市場化土地承包經營權流轉機制，完善、規范和推進土地流轉工作，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，是擺在政府部門面前一個現實而又重大的問題。

長期以來，土地紅利可以說是地方政府特別是縣級政府財政收入的支柱和經濟增長的關鍵。然而，隨著人多地少矛盾的加劇，各方面遺留問題接踵而至。在社會轉型、改革不斷深化的今天，如何解決好土地流轉這個熱點問題，需要探索的勇氣、科學的態度、法治的眼光和寬容的精神。我們來看看專家們的觀點——

法律頂層如何設計？

江平（中國政法大學終身教授、博士生導師）：《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等相關法律，在農村集體土地的改革和流通問題上留有空間和余地，這很重要。

農村承包的土地能不能再放開一點。過去農村承包經營土地一般都是用于耕種，現在擴展到可以辦農民專業合作社。《專業合作社法》規定的形式可以是加工類型，甚至是信用合作社。農用目的應當作更廣泛的解釋，只要為農業服務，就是符合農用目的。

《物權法》等相關法律太保守了，應當往前走一步，但是必須考慮到中國問題的特殊性：一是18億的底線不能動。二是農民的社會保障問題。體現在立法上無非就是考慮的細一些，技術上更規范一些。宅基地可以轉讓，但是后面的做法就是轉讓出去了不能再重新申請。尤其是在城市附近，這條必須把牢才不會出現問題。

薛剛凌（中國政法大學法學院院長）：現在改革和法制的關系沒有處理好，國家也沒有控制。對待熱門問題，各地都在爭利益，比如地方上把投資項目條件放寬，有些甚至借試點之名搞無序競爭，這是引起中國過度發展和腐敗很重要的原因。改革是不是有范圍，哪些可以改，這就涉及到法制統一的問題和程序問題。將來對一些試點也需要做出界定，創新也應講究法律規則，地方不可以隨意自己立法。

四川華鎣，土地流轉結碩果。

土地權益如何規范？

曹鋼（陜西省政府參事）：落實土地的確權、登記、發證工作是土地流轉的基礎性工作，更是保證土地流轉正常進行的基本前提。國家自2010年開始土地的確權、登記、發證工作，提出用三年時間完成，后來沒有實現。2012年，中央一號文件重新布置這項工作，今年的一號文件再次提出：“用五年時間基本完成宅基地、林地、承包地的確權、登記和發證工作”。這表明，國家要把農民的土地承包權提升到財產權的高度。讓土地成為農民的一項長久的權益性收入，可以像財產一樣進行擔保、抵押、繼承，讓流轉土地變成流轉權益，流轉財產。

只有農民的土地承包經營權成為一種完整的產權，其主體地位才能真正確立起來，農民的土地承包經營權才能真正受到法律保護。而且，土地上升到財產權利以后，農民對土地流轉的重視程度就會提高，這也將促使土地流轉行為更加規范。

江平：農村集體土地上能不能搞建設用地，爭論比較大。廣東省出臺的辦法是，農村集體土地可以跟國有土地一樣流通，也可以出讓，但是有一個底線是不得蓋商品房賣，這在條件成熟的地方可以放開。

宅基地爭論更厲害，我們的法律規定不是很完善，房子可以買賣、抵押，但是宅基地不行。房子必然連著宅基地，這一點法律本身就很矛盾。按照《土地管理法》，只能用于鄉鎮企業、公益設施、學校、養老院，現在能不能不局限于鄉鎮企業，為什么不能投資引進一些先進的技術企業。

最難的是農村集體土地能不能蓋商品房賣。已經賣了的怎么辦，沒賣的怎么辦。如果不允許，農民完全有理由說，我擁有土地所有權為什么不能蓋房子。如果放開的話應該考慮小產權的繼承和產權變更問題，而且還要涉及到土地增值后利益歸誰的問題。有一部分肯定要歸集體土地所有者，一部分以土地稅或者土地的增值稅，或者土地的收益稅等辦法來解決，這樣可能更好。

蔡繼明（清華大學政治經濟學研究中心主任）：要用科學的土地規劃和嚴格的用途管制取代土地產權歧視。對于建立在農村集體建設用地上的小產權房，要承認其合法性。既然法律認可的農村集體建設用地是為了增加農民（包括集體）的非農業收入，為什么不允許農民通過用于房地產開發獲得更高收入呢？

對于非法占用農地建設的小產權房，也要區別對待。要從解決小產權房的整套方案公布之日起畫一條線：此前為歷史問題，此后為現實問題。能夠低成本恢復的歷史問題就堅決拆除，如果規模很大并已投入使用多年，也很難將其恢復成耕地的，拆除會得不償失，而且會引發矛盾。應該對當地政府、房地產商等相關方進行一定的處罰，將這類小產權房合法化。以后出現的問題一定嚴懲不貸！

相關制度如何完善？

嚴金明（中國人民大學公共管理學院副院長）：土地流轉是很復雜的問題，涉及到國土局、農業部門，如果發展成企業，還要涉及到工商局等相關部門。人和地的關系是農村最核心的問題。在農村也有兩大塊，一是農村土地承包經營權流轉，二是農村建設用地流轉。農村承包經營權流轉現在有法可依，只需完善。但農村建設用地流轉無法可循，在這方面要制定相應的法律和法規，包括國土資源部也要出臺相應的行政規章。

王建康（陜西省社會科學院農村發展研究所所長）：土地流轉后的“非農化”傾向違背了農地農用原則，這在國內外都是不允許的。這方面應當形成一個暢通的舉報通道，對出現違規違法事件及時處理，強化監督。目前，國家對農用地種植經濟作物方面沒有明確限制，農用到底發展到哪一步，未來在制度上也應該嚴格把關。

“非糧化”問題也很突出，其根本原因還是種糧收益低，周期長。必須實行規模化、機械化的現代農業生產方式，降低種糧成本，提高收益。國家可以對規模化種糧給予適當補貼和優惠政策，增強農業企業、經營大戶、合作社等土地流入主體的種糧積極性。

利益分配如何平衡？

曹鋼：長期流轉往往缺乏利益調配機制。土地進行規模化生產，并注入資本與技術等高效農業生產要素后，往往會產生比流轉前傳統農業更高的收益，就會出現利益調配問題。因此，土地承包經營權流轉價格應根據土地區位優劣、流入戶種植的作物不同、流轉期限不同等來確定價格。

建立價格調整機制，比如，每隔一定時期進行一次調整，保障農民收益。陜南平利縣就是按照糧食價格的變化，對農民受益分配進行相應調整。

薛剛凌：農村集體所有的土地用于非農業必須經過批準，實際上已經變成了國有土地。征地時的土地收益究竟應該怎么合理分配呢，香港有個經驗。資源有限的情況下，享受資源的機會大家應該均等，如果你想多占領資源，那就多交稅，而且價格非常高，國家拿這部分錢扶助窮人。但中國的這部分錢大部分被開發商、政府和部分高官拿到了。這里面涉及國家的權利、集體的權利、個人的權利，必須細化，至少在行政上有個標準，省得來回爭。

流轉收益如何保障？

司南（陜西省政府原副秘書長）：必須穩定農村土地承包制，保障農民長期甚至永久性的享有承包地、宅基地、林地、集體建設用地的收益分配權。有些專家提出要搞土地私有化，是不對的。老百姓現在最不滿意的有兩個地方：一是權錢交易的腐敗；二是社會不公形成的兩極分化。如果現在將部分土地改為私有，其結果就會讓那些既得利益集團大肆買地，固化其利益而損害老百姓的權益。

土地流轉本身是好事，農民不愿意流轉是因為社會保障體系還不夠，要加大農村社會保障的覆蓋面和投入力度，讓老百姓心里踏實。在流轉操作上，農民有權自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉的方式。而且，土地承包經營權流轉收益全部歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留侵占，與民爭利。

同時要解決“小生產、大市場”的問題，要注意培育一些有成長性和經濟實體的法人主體去進行適度規模的經營并示范帶動。企業通過和農戶掛鉤，一方面租用農民的土地，實行統一經營；另一方面，通過專業技術培訓把農民變成農業產業工人。這樣既實現了市場的對接，保證了企業效益，又能吸納農民就業，提高農民的收入。

王建康：隨著工商資本和農業大戶的介入，土地經營面臨市場和自然的雙重風險，一旦失敗，農民收益就無法得到有效保障。而實行農業保險、流轉風險保障金等都是很好的解決辦法，即使經營失敗，農民也能得到相應的補償。

服務管理如何健全?

王建康：政府在土地流轉過程中，應避免過于積極的介入土地流轉的操作，比如直接代表農民和受讓方進行交易約定，強力推動流轉等。可以承擔法律風險提示、法律知識普及、風險防范、流轉監管等方面的責任，發展一些社會化的組織，開展土地信托、價值評估、抵押融資等社會化服務。

司南：對所有依法自愿流轉的土地都要進行登記備案管理，而不干預土地流轉的自主權。隨著土地流轉規模的逐步擴大，流轉關系也越來越錯綜復雜，登記備案后更方便管理。具體來說，就是方便查詢、匯總，甚至在出現糾紛后，可以溯本求源。

曹鋼：地方政府應該成立一整套服務管理機構，配套相應的班子，進行土地的登記、認證，提供土地流轉服務、管理、保障以及公平性的把握，依法支持、引導、規范土地承包經營權流轉。

另外，現今的土地管理制度城鄉有別，城市管理基本上已經法制化，而農村土地多為政策性管理，因此，要推進農村土地制度的改革，農村土地管理也應該向法制化軌道邁進。