社保“困境”

□ 文/張林江

社保“困境”

□ 文/張林江

隨著我國社會保障制度的改革逐步進入“深水區”，加上國內外經濟社會形勢不斷變化，其發展面臨著前所未有的挑戰。其中，我國的“大國”國情，在一定程度上增加了社保制度設計的復雜性和艱巨性，給社保體系建設帶來了極大困難和壓力。

海南海口，市民在社保局辦理社保相關業務

目前，我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障體系框架。并且，初步實現了由單位和家庭保障向社會保障、由面向城鎮職工的保障向覆蓋城鄉全體居民的保障、由單一保障向多層次保障的根本性改變。

成果來之不易，下一步發展如何逐步推進，面臨的困難也是相當具有挑戰性——

人多地廣的基本國情，使社保制度建設任務繁重、難度極大

我國是世界人口第一大國，人口基數已經達到13.47億，而且有可能達到15億后才會逐漸下降。巨大的人口數量給社會保障制度建設帶來的最直接問題，是社會保障所需要的巨額資金從哪里來。

從實踐來看，社會保障的經費來源無非個人、雇主和國家。從需要繳納社會保險費用的社會成員角度看，在充分就業、且勞動者占人群總數比例高的情況下，職工個人賬戶的“腰包”才可能鼓起來，一旦這兩個條件受到沖擊，這部分社會保障費用就很難收集。從需要配比繳納社會保險費用的企業事業單位來看，在企業效益較好、經濟上升時期，企業事業單位繳費積極性較高，一旦企業經營出現困難，這部分法定支出費用很可能成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。

另外，部分社會保障需要由政府來補助經費或“埋單”，這對于現代國家的資金籌集、運作和保值也提出了很大的挑戰。總的來看，經濟景氣上升時期，社會保障特別是社會保險的資金籌集相對容易；但經濟景氣下降特別是經濟危機到來時，資金籌集則相對困難。

2011年年底，我國城鎮職工基本養老、城鎮基本醫療、失業、工傷、生育五項社會保險參保人數分別達到了2.8億、4.7億、1.4億、1.8億和1.4億，全年五項社會保險基金總收入超2.4萬億元，但平均下來，每項社會保險只能維持一個比較低的保障水平。

可以說，社保經費不足，仍然是我們建立社會保障體系面臨的第一大難題。根據“十二五”規劃要求，未來5年新型農村社會養老保險制度全覆蓋，城鎮參加基本養老保障人數達到 3.57億人，城鄉三項基本醫療保險參保率提高3%。在這樣的硬任務下，根據國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》中確定的要將社會保障支出占財政支出比例由現在的11%提高到 15%-20%，“十二五”時期社會保障的財政投入估計要達到10萬-15萬億，籌資壓力十分巨大。

另外，我國的地區間、城鄉間、部門間、不同所有制間、甚至單位間的發展差異巨大，貧富分化嚴重，原有社會保障和福利分配不平衡，使得社會保障的制度設計、籌資水平、體制銜接都非常困難。飽受詬病的城鄉社會保障制度就是一例，長期以來城鄉社保人為分割，保障程度不一，不僅沒有促進社會公平，反而制造了新的社會不平等。

在我們這樣的大國，建設起一張制度完善、體系健全、覆蓋全民、水平不斷提高的社會保障網，是人類歷史上未曾遇到過的時代性課題。從這一點看，我們建立社會保障的過程，既不同于西方國家在工業化、城市化過程中因應勞資矛盾沖突、社會風險加大的“同步發展型”社保，也與北歐國家社保程度較高的“小國寡民”型社保有巨大差異。

社會轉型加快、社會流動加速的大國國情，增大了社保制度的形成難度

改革開放以來，我國進入社會轉型期，社會成員的社會流動加快。首先，自1980年代開始，由于經濟的高速發展，社會流動的增加，大大促進了我國的城鎮化，30多年時間里我國城鎮化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮人口達到69079萬人，城市化率達到51.27%。根據發達國家經驗，城市化率在30%-70%期間是城市化加速期，而且越是后發展國家和地區，城鎮化的速度越快。除非發生特大天災人禍或者戰爭，我國城鎮化仍然有可能保持年均 1%的速度，并將持續15-20年。

我國社保的基礎是城鄉分治的社會大背景，本來，農村居民和城鎮居民的社保就是兩種制度、兩種待遇，社會轉型和城鎮化又產生了2.53億農民工，他們的社保城鄉兩頭都靠不上，納入社會保障、享受公平的均等化公共服務的困難很大；另外還產生了4000-5000萬失地農民，他們的土地被征收后，農業生產失去基礎，“土地保障”的功能相應消失，由于找工作困難、征地補償低等原因，這部分人有可能淪為農村社會的底層，他們的社保需求迫切但又難有針對性解決方案；另外，城鄉無業、失業人員和殘疾人等弱勢群體的數量近年也呈現上升趨勢，社會保險、社會救助、社會福利的壓力都十分巨大。

其次，經濟社會的發展，使得從1990年代中期后我國由生產型社會轉化為消費型社會，我們已經從“生存型”、“溫飽型”社會經濟模式轉向“消費”為主要導向的社會經濟模式。在這種大環境下，一方面社會保障成為公民社會生活的基礎，以終極保護的方式推動公民積極消費，換言之，社會保障體系的完善性和保障水平，成為經濟發展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識的提高，民眾對社會保障的福利共識已經形成，社會保障開始成為現代國家的剛性支出，并且產生了對社會保障的多樣化需求。

如何實現社會保障的程度與經濟發展程度相適應，如何實現社會保障的程度與絕大多數普通民眾的“胃口”相適應，成為社會保障制度設計時非常重大但又非常難以準確把握的重要課題。

最后，我國正在由整體利益社會分化為多元利益社會。“兩個階級一個階層”的社會結構逐漸解體，社會階層結構由簡單化到多元化。傳統的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環境下，集體主義、平均主義、奉獻主義的意識形態作用下降，每個階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉而更習慣于以維護、主動實現自我利益的姿態，參與到社會利益的爭奪中。鑒于實際社會生活中，每個階層、群體的實力、社會影響、機制化參與渠道等都存在很大差異，面對社會保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭執。

為此，社會保障制度和相關體系的建立，就有可能轉化為多元利益的博弈過程。鑒于我國人口基數大，任何一個階層、群體、部門的人數都以百萬、千萬甚至億來計，而且其內部可能也存在利益再分化和再博弈過程，因此，制度建設需要很強的協調和平衡能力。

在國家社會保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優先做養老還是做教育，成為一個“公說公有理，婆說婆有理”的議題，爭議的背后往往與相關人員的利益具有一定的關聯性。又如，目前醫保中出現的保大病還是保小病、保醫生還是保患者的爭議，也是相同的例子。

各地進展不同、保障水平差異的大國現實，給社保統籌和服務能力建設帶來困難

由于我國經濟社會發展的程度客觀上存在差異，在社會保障制度的建設和推行上，不得不采取了差異化的進程和保障水平，不得不采取分級、分類管理。首先，大量調查和研究表明，我國已經形成了社保制度上的城鄉差異和保障水平的地區、群體差異。甚至在同一省份和地區內部，也出現了社會保障水平的差異。比如，有研究就表明山東省內半島城市的社會保障水平高于中部和西部城市。

其次，近幾年國家強力推行的城鎮基本養老、新農保、基本醫療、失業、工傷和生育等社會保險制度，全國各地進度不一，存在較大差異。

再次，分級、分類管理是符合國情的社會治理方式，但在“上有政策、下有對策”的現實氛圍下，各級政府間、政府與經辦機構和服務機構間關于各類公共事務的討價還價、本位主義現象時有發生，很有可能破壞社會保障制度的統一性和嚴肅性。

最后，社會保障制度作為一項國家干預措施，必然要求相應提高社保機構的服務能力。

社會保險和社會保障基金基數過大，社保管理內容復雜，實現收支平衡和保值增值困難

社保的錢是保命錢。多渠道增加社會保障基金，切實加強社會保險基金的投資運營和保值增值管理，一直是黨和政府高度關注的事務。但人口基數大必然導致資金基數大，為此實現平衡和保值增值就難上加難。

首先是總體收支平衡難。因為人員流動、繳費者變動、收入和支出巨大、經辦筆數過多、監管力量不足等原因，許多國家的社會保障都先后出現了收支不均衡的情況。從我國的地區差異看，深圳作為新興城市，年輕人多，老年人少，養老繳費多但支出少。東北老工業基地則是另一番景象。

其次是歷史遺留問題多。各種社會保險的繳與不繳、少繳與多繳、繳費與支出之間的不匹配，不少是由于歷史原因造成的，比如城鎮下崗職工的社會保險問題。最后是社保資金增值難。比如，2011年全國城鎮2萬多億元社保基金要實現保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進退出機制最便捷的股市論，2011年全國上市公司AB股市值15萬億元，2萬億元資金足以讓股票市場暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國債、貴金屬、國際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過大而無法安全退出，或者可能因資金規模過大引來市場動蕩。所以，對大國來說，社保籌資難，但實現社保資金保值增值可能更難。

(作者系國家行政學院教授)

編輯點評

在人類歷史的長河中，社會保障制度的出現僅僅才120多年，其間還經歷了種種理論爭論和國家治理實踐。作為一個 1978年才啟動改革開放進程，1990年代才開始嘗試建立社會保障制度的大國，只有面對大國現實，認真梳理大國社保可能產生的難點，以前所未有的勇氣、創新和智慧面對這個挑戰，才有可能戰勝這些困難和挑戰，實現社會風險的化解和國家的長治久安。

（周勵）