關(guān)于征地制度改革的若干思考和建議

□ 張玉飛 許友民

征地是土地資源配置的方式之一，是國家從公共利益出發(fā)，依照法定程序把農(nóng)村集體擁有的土地轉(zhuǎn)為國有土地，并依法向被征用土地的組織和個人給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｎ覈F(xiàn)行征地制度在建設(shè)項目的公益性、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性、征地補(bǔ)償安置費(fèi)用分配與使用的規(guī)范性、安置途徑的可行性或有效性等重要問題和環(huán)節(jié)，缺乏必要的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)節(jié)手段和社會監(jiān)督機(jī)制，在征地過程中遇到了一系列的新情況、新問題。一方面，征地難、征地周期長等問題普遍存在，直接拉大了征地的社會成本，影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行。另一方面，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)得不到有效保護(hù)，引發(fā)了一些社會問題。這些問題都需要用改革和制度創(chuàng)新的方法加以解決。

一、現(xiàn)行征地制度基本框架

（一）征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

《土地管理法》確定的征地補(bǔ)償基本原則是“確保被征地農(nóng)民實(shí)際生活水平不因征地而降低”。國發(fā)〔2004〕28號文件在此基礎(chǔ)上增添了“使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障”的原則要求，形成了“被征地農(nóng)民實(shí)際生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”的征地補(bǔ)償基本原則。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地區(qū)片地價實(shí)施后，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)片價、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)組成。其中，區(qū)片價包括征地補(bǔ)償安置費(fèi)和社保費(fèi)用。征地補(bǔ)償安置費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，河南省設(shè)定土地補(bǔ)償費(fèi)占40%，安置補(bǔ)助費(fèi)占60%。青苗和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)由各省轄市政府制定。

（三）征地實(shí)施程序

《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定，征地審批權(quán)在國務(wù)院和省兩級政府，批后實(shí)施程序由市、縣政府負(fù)責(zé)，具體是“兩公告一登記”。國發(fā)〔2004〕28號文件增設(shè)了批前程序，即征地批前的告知、確認(rèn)、聽證。

（四）征地安置的基本途徑

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的安置方式有農(nóng)業(yè)安置、具體項目單位安置、貨幣安置、社保安置等。國發(fā)〔2004〕28號和國發(fā)〔2006〕31號文件進(jìn)一步拓展了征地安置途徑，一是建設(shè)用地土地使用權(quán)入股安置；二是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的無地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系；三是為城市規(guī)劃區(qū)外被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應(yīng)的工作崗位；四是對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)異地移民安置。國辦發(fā)〔2006〕29號文件進(jìn)一步擴(kuò)大了就業(yè)安置和社會保險的范圍，將國發(fā)〔2004〕28號文件關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)無地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系”的范圍擴(kuò)展到“被征地農(nóng)民”，同時新增了“城市規(guī)劃區(qū)外納入農(nóng)村社會保障體系”和“異地移民安置納入安置地的社會保障體系”的規(guī)定。

二、當(dāng)前征地制度存在的問題

（一）公共利益的明確界定不明確，征地范圍過寬

2004年《憲法》(修正案)和《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”。然而現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定公共利益。同時，《憲法》與《土地管理法》在賦予政府征地權(quán)的同時，并未對這種權(quán)力設(shè)置范圍及其行使程序，導(dǎo)致公共利益界定不明，征地行為缺乏規(guī)范，最終可能導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高

現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，忽略了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。雖然國家在對集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上兼顧了權(quán)益性和保障性補(bǔ)償，但是從發(fā)展的角度看，這種補(bǔ)償是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出隨著社會發(fā)展土地自身價值的變化過程，也沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動性和不確定性等因素。同時，《土地管理法》僅就補(bǔ)償?shù)纳舷藓脱a(bǔ)償?shù)姆秶髁舜笾乱?guī)定，并不精準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)操作中存在很大的自由裁量空間，導(dǎo)致農(nóng)民的切身利益受到影響。根據(jù)《河南省人民政府關(guān)于公布實(shí)施河南省征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的通知》（豫政〔2009〕87號）精神，河南省區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次，原則每次修訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)15%左右，但受各省轄市經(jīng)濟(jì)影響，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也受到相應(yīng)制約。

（三）集體土地被動征收，沒有進(jìn)入市場的權(quán)利

征地制度改革的核心，是要改變現(xiàn)行農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的規(guī)則。在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的非公益性項目用地，可以不用先征地變成國有，而是直接以集體土地的名義進(jìn)入市場，逐漸淡化“按所有制分類管理”，強(qiáng)化“規(guī)劃管理”和“用途管制”，在城市規(guī)劃圈內(nèi)也應(yīng)探索集體土地直接入市。許多地方正在探索農(nóng)民參與式、股份制等多種征地改革模式，雖然這些做法并不完善，但代表了改革的方向。過去的征地制度是，農(nóng)民的地一旦被征收變?yōu)閲型恋睾螅还苓@塊地拿去做什么，有多少收益，都與農(nóng)民沒有關(guān)系。這種狀況在本次改革中要有所突破，最終目標(biāo)是按照中央精神，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（四）集體建設(shè)用地管理不嚴(yán)格

要加快推進(jìn)征地制度改革，勢必要加快推進(jìn)集體建設(shè)用地管理制度和改革試點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地管理，有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，加快起草農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。溫家寶總理在國務(wù)院廉政工作會議上提出，要依法治理土地和房屋征收征用中侵害群眾權(quán)益問題，并明確“抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，國務(wù)院將盡快向全國人大常委會提出議案”。

三、對現(xiàn)行征地制度改革提出的幾點(diǎn)建議

（一）要進(jìn)一步明晰集體土地產(chǎn)權(quán)

首先要通過制定法律，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，由誰來行使集體土地所有權(quán)。其次要賦予集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能，允許集體土地依法轉(zhuǎn)讓，盡可能減少對集體土地所有權(quán)的限制。最后要進(jìn)一步明確農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)屬國家所有，因為這樣有利于保護(hù)耕地，有利于落實(shí)土地的基本國策，如同國家對集體土地?fù)碛泄芾頇?quán)一樣，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)屬國家所有與集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能并不矛盾。建議抓緊開展集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，將土地承包經(jīng)營權(quán)管理工作按土地使用權(quán)對待。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征地制度改革的核心問題之一。目前確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有效辦法就是科學(xué)制定區(qū)片價，按區(qū)片價對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。區(qū)片價應(yīng)綜合考慮各補(bǔ)償項目和市場因素，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價格。該補(bǔ)償辦法與權(quán)利市場價值補(bǔ)償辦法具有異曲同工之效，但更具有綜合性，反映了同地同價的原則。安置補(bǔ)助費(fèi)是對被征地農(nóng)民損失就業(yè)崗位或者說生活保障而設(shè)定的補(bǔ)償項目，如果土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)按市場價格補(bǔ)償，并且不考慮社會制度的本質(zhì)特征和農(nóng)民的生活保障對土地的依賴性，可以將安置補(bǔ)助費(fèi)并入土地補(bǔ)償費(fèi)或不設(shè)安置補(bǔ)助費(fèi)項目，該項目設(shè)置實(shí)際上是考慮農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)增值分享；地上附著物和青苗的補(bǔ)償是對地上附著物和青苗的產(chǎn)權(quán)的賠償，地上附著物和青苗是勞動者物化勞動凝結(jié)的活勞動，完全可以也應(yīng)該以市場定損失進(jìn)行補(bǔ)償。征地補(bǔ)償還可以引入談判機(jī)制，這就改變了既往政府定價的做法，賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經(jīng)協(xié)商確定土地補(bǔ)償費(fèi)。這是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民能夠接受并相對合理的辦法。農(nóng)民對自己談判商定的價格，也更加具有認(rèn)同感。在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要將安置補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)費(fèi)用公開。

（三）切實(shí)做好征地安置工作

土地是真正以農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)民的安身立命之本。土地不僅是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，更是社會保障的替代物，具有生活保障和失業(yè)保險等功能。目前，各地以市場為導(dǎo)向，摸索出多種較為可行的途徑，總結(jié)了一些經(jīng)驗。但是，征地安置不能以支付安置補(bǔ)助費(fèi)為目的，應(yīng)該從為農(nóng)民轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)變謀生技能為著力點(diǎn)。因此，征地安置應(yīng)以政府培訓(xùn)為手段，培養(yǎng)農(nóng)民在其他勞動崗位的勞動技能，以適應(yīng)新勞動崗位的勞動技能為目標(biāo)，“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的規(guī)定就一定會得以實(shí)現(xiàn)，通過這樣一種手段既推進(jìn)城市化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差別，又避免了農(nóng)民因失地而無所事事。

（四）嚴(yán)格規(guī)范征地程序

征地過程必須有嚴(yán)格的法律程序。嚴(yán)格的征地程序是實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正和高效原則的保證，也是維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益的有效措施。保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，就是保護(hù)被征地農(nóng)民的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”、“上訴權(quán)”。目前執(zhí)行的“告知、確認(rèn)、聽證”和“兩公告一登記”程序，是行之有效的，確保了被征地農(nóng)民的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”。在當(dāng)前的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該增加公開內(nèi)容，比如，農(nóng)用地定級估價成果和區(qū)片綜合地價等。目前缺少的是“上訴權(quán)”的保證，征地以國家強(qiáng)制權(quán)為基礎(chǔ)，被征地單位只有義務(wù)，沒有權(quán)利保證，征地行為是強(qiáng)制的，而征地補(bǔ)償和安置應(yīng)該是平等協(xié)商，只有“聽證”規(guī)定還不能保證被征地單位及農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益，應(yīng)當(dāng)賦予被征地單位及農(nóng)民以上訴權(quán)，協(xié)商不成的，可以直接向法院起訴，尋求司法救助。

近年來，由于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展對建設(shè)用地的需求大大增加，征地領(lǐng)域矛盾頻發(fā)、沖突不斷。隨著《土地管理法》的修訂、《集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺，征地制度改革必將進(jìn)入深水區(qū)，最終會使失地農(nóng)民得到實(shí)惠，完成全面建成小康社會的目標(biāo)，真正體現(xiàn)十八大的精神實(shí)質(zhì)。