從華沙氣候大會看國際氣候變化談判中的合作與分歧

■ 薄 燕／文

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）

氣候變化是典型的全球性環境問題。應對這個問題帶來的負面影響需要國際社會的通力合作。經過過去二十多年的努力，全球氣候變化治理機制已經形成并正在經歷重大變遷。但與此同時，各國尤其是那些關鍵國家在一些具體議題上的分歧，使得該項國際機制的建設始終滯后于國際社會的預期和氣候變化問題的發展速度。

2013年11月12日在華沙召開的聯合國氣候變化大會在達成承前啟后的一攬子協議之后于23日閉幕。這次會議的召開在進一步推動國際氣候變化談判進程的同時，再次凸顯了發達國家和發展中國家在氣候變化治理核心議題上的分歧，而這些分歧事關全球氣候變化治理機制的未來走向和構成要素。

國際氣候變化合作的新進展

華沙氣候變化大會是《聯合國氣候變化框架公約》第19次締約方大會。按照在德班召開的第17次締約方大會通過的決議，國際社會將不遲于2015年談判簽署一個新的全球性氣候協議，并于2020年生效。如果說2012年在多哈舉行的第18次締約方大會達成的協議是實現這一目標的“入口”，則華沙氣候變化大會及取得的成果是導向這一目標的路徑的起點。

華沙氣候變化大會在經過激烈的談判后達成了一攬子協議，其中包括“進一步推動德班平臺”協議。在協議下，各締約方決定啟動或者強化國內擬采取的行動，為實現2015年達成全球性協議的目標而努力；同意在2015年于巴黎召開的第21次締約方會議前（不遲于2015年第一個季度）提交清晰和透明的計劃。在強化2020年前減排行動方面，各締約方也決心通過加強技術工作和部長們更頻繁的接觸來縮小減排目標的差距。

這次會議還就與氣候變化相關的損失損害問題達成初步協議，同意建立 “華沙國際損失和損害機制”，以幫助那些對氣候變化的負面影響特別脆弱的發展中國家應對與氣候變化的影響相關的損失和損害問題（包括極端天氣事件和海平面上升）。該項機制將于2014年開展具體工作，它將會引導資金流向脆弱的、遭受氣候變化引起的自然災害的國家。

在這次會議上，有關國家進一步明確了它們在籌集資金以支持發展中國家減少排放和適應氣候變化方面的立場。這包括要求發達國家準備每兩年提交一次更新的策略和途徑報告，以用于2014—2020年之間按比例提高融資。在華沙會議上，一些發達國家和國際組織也宣布即將運用公共氣候資金來支持發展中國家的氣候行動，它們包括挪威、英國、歐盟、美國、韓國、日本、瑞典、德國和芬蘭。與此同時，綠色氣候基金委員會也將盡快開始其最初的資金籌集過程，并要求發達國家在2014年的第20次締約方會議之前作出“雄心勃勃的、及時的貢獻，使之能夠有效運作”。

華沙氣候變化會議還就幫助發展中國家減少因毀林和森林退化而造成溫室氣體排放問題達成了協議。由此確立的“華沙REDD +框架”（Warsaw Framework for REDD+）獲得美國、挪威、英國承諾的2.8億美元的融資支持。華沙會議取得的另一項成果是48個最不發達的國家通過了一套全面的計劃，以應對氣候變化不可避免的影響。通過這些計劃，這些國家能夠更好地評估氣候變化的短期影響以及它們所需要的支持。包括奧地利、比利時、芬蘭、法國、德國、挪威、瑞典、瑞士在內的發達國家支付或者承諾支付超過1億美元以添加到適應基金。

在這次會議上，各國也結束了氣候技術中心和網絡的工作，這樣便能夠對發展中國家在技術轉讓問題上提供建議和幫助。該中心和網絡也對商界開放，并且鼓勵發展中國家確定重點以加速技術轉讓的進程。

總之，華沙氣候大會達成的一攬子協議，推動國際氣候變化談判取得了新進展，朝著達成一項全球性協議的目標邁出了重要的一步。對此次會議的結果，中國表示“不滿意但能接受”。美國氣候特使托德斯特恩表示，盡管這是一場艱苦的談判，“最終的結果還是好的”。歐盟委員會氣候行動專員康妮赫澤高則指出：“華沙氣候大會表明要想在巴黎取得雄心勃勃的結果，其路途是多么具有挑戰性。但是最后幾小時也表明我們能夠不斷向前推進。”

2013年11月23日《聯合國氣候變化框架公約》第十九次締約方會議在波蘭華沙達成協議后落下帷幕。圖為華沙氣候大會主席科羅來茨（中）在閉幕會議上比出大拇指。

國際氣候變化談判中的核心分歧

華沙氣候變化大會達成的協議，從另一方面看是一個“最低公分母”，并沒有解決實質性問題。事實上，各締約方在談判中的分歧非常明顯，其核心分歧則是如何公平分配國際社會的減排責任。這集中體現在如何看待“共同但有區別的責任”原則。

“共同但有區別的責任”和各自能力原則是《聯合國氣候變化框架公約》確立的全球氣候變化治理機制的基本原則之一。應該說，這個原則的提出對于全球氣候變化機制的創立和運作具有重要意義。它反映了全球氣候變化問題的科學本質對發達國家承擔歷史責任的要求 ，旨在實現全球氣候治理中的正義和實質性平等。它使得“不對稱責任”合法化，從而確立了全球氣候變化治理機制的一個根本特征，就是“不對稱性承諾”，因而特別反映了發展中國家的關切。這對于鼓勵各國、尤其是發展中國家參與并維持國際氣候合作，提高國際氣候機制的公正性、有效性、合法性、普遍性具有重要意義。

隨著發展中國家、尤其是發展中大國溫室氣體排放量的繼續大幅增長和經濟快速發展，以及歐美等發達國家出現經濟危機，盡管歐美之間仍然存在分歧，但它們自2008年以來一個趨同的立場是主張重新解釋或者重新適用“共同但有區別的責任原則”，促使發展中大國承擔更大的減排責任。為此，歐美國家一方面否認或者淡化發達國家的歷史排放責任，強調發展中大國的現實和未來責任，提出發展中大國從氣候責任上來看已經是“主要排放者”、“最大的溫室氣體排放者”，并且從未來看也是溫室氣體排放的主要來源，推動全球氣候變化機制從根據歷史累積排放界定歷史責任的制度安排轉向根據將來的集體責任來削減排放。另一方面，歐美國家強調發展中大國的能力發生了變化，已經不是傳統意義上的“發展中國家”，而是界于發達國家和發展中國家之間的“新興大國”、“主要經濟體”，因此主張對發展中大國的國家類屬進行重新定位，從“附件一國家”與“非附件一國家”或者“發達國家”和“發展中國家”的區分轉向對“主要經濟體”和最不發達國家的區分。在這個基礎上，歐美自2008年以來在聯合國框架內的多邊氣候變化會議上，多次強調應該動態解釋、修改或者重新適用“共同但有區別的責任和各自能力”原則，提出新的規劃方案，強調中國等發展中大國在應對氣候變化問題上承擔新的、共同的減排義務。

對中國等新興國家來說，顯然已經意識到并承認全球氣候變化機制內規則改革的必要性，因此并不反對制定新的規則。但是這些國家認為，該機制內新規則的制訂一定不能打破既定的公約原則；新規則應該符合公約原則，公約原則應該發揮行動指南的作用。為此，中國在聯合國框架內的氣候多邊會議上，多次強調應該維護公約原則、特別是“共同但有區別的責任和各自能力”原則， 認為歐美國家對該原則進行重新或者動態解釋的實質是修改現有的談判軌道和氣候制度安排，推動建立包括所有主要排放國的、但對發達國家有利的全球減排框架。中國還堅持對“附件一國家”與“非附件一國家”、發展中國家與發達國家的區分；認為“共同但有區別的責任和各自能力”原則是相對于公約“附件一國家”與“非附件一國家”之間而言的，從指向上看不僅包括經濟方面，還包括歷史責任方面。與此同時，中國強調自身仍然是一個發展中國家。

在上述背景之下，自2009年以來，“共同但有區別的責任和各自能力原則”作為全球氣候變化機制的原則之一受到巨大挑戰，而2011年德班會議達成的一攬子協議進一步消解了發達國家和發展中國家之間“有區別的責任”。有學者認為，德班一攬子協議與《哥本哈根協議》和《坎昆協議》最大的不同之處在于，后者明確重申了《聯合國氣候變化框架公約》核心的原則，如“公平”、“共同但有區別的責任和各自能力”，而德班一攬子協議沒有提及這些基本的制度原則。盡管可以說這個新進程是在公約下啟動的，其原則和條款自動適用，但是在二十多年的國際氣候談判中，首次在一個關鍵的決議中沒有提及該原則。在2012年的多哈氣候變化會議上，盡管《京都議定書》的第二承諾期得以延續，但是各國同意結束“巴厘島路線圖”確立的談判軌道，代之以全新的談判進程。歐盟認為這標志著從舊有的氣候機制轉向一種新的機制——在舊有的機制下發達國家具有減排溫室氣體的法律義務，在新的機制下所有的國家，包括發達國家和發展中國家首次在一個新的全球機制下做出法律承諾。多哈會議也正式改變了國際氣候談判的結構，即從建立在明顯區分發達國家和發展中國家基礎上的不同工作組轉向同一個“德班增強行動平臺特設工作組”。

這種趨勢在華沙氣候變化大會上得以繼續。雖然華沙氣候大會的重要成果之一是“德班增強行動平臺基本體現‘共同但有區別的責任原則’”，但是可以看出發達國家在這次會議上試圖進一步淡化該原則，要求所有國家都應作出“減排承諾”。美國主張建立一個“適用于所有各方”的全球性機制，而反對對發達國家和發展中國家的責任進行區分。歐盟通過“德班平臺”，也強調新協議“適用于所有國家”，并且主張不再區分“減排承諾”和“減排行動”。歐盟委員會氣候變化行動專員康妮·赫澤高在會議的最后一天還通過媒體指出，歐盟關于各國無差別做出減排承諾的設想得到小島國家、部分發展中國家的支持，甚至美國也加入了進來。她指出，堅持在發達國家和發展中國家間鑄建“防火墻”的國家已成為談判進展的障礙，指責“志同道合集團”（likeminded group）阻礙談判進展。對此，“志同道合集團”通過委內瑞拉談判代表克勞迪婭·薩勒諾在媒體面前回應道：包括印度、中國、菲律賓等國在內的“立場相近國家集團”代表了超過50%的世界人口，并一直在積極參與各個議題的談判。而發達國家卻沒有兌現自己在資金、技術轉讓方面的承諾。克勞迪婭表示，“志同道合集團”主張堅持“共同但有區別的責任”原則，指出歐盟有不同意見可以在談判桌上提出，通過媒體玩指責游戲這種“厚顏無恥、令人完全不能接受的做法”將嚴重影響各方互信和對談判的信心。中國談判代表團團長解振華也表示，“共同但有區別的責任原則”必須得到堅持。雖然到目前為止，沒有一個國家公開反對新的協議要堅持“共同但有區別的責任”原則，但實際上，一些國家正在努力通過自己的政策措施對這一原則進行淡化。他還強調，2015年達成的新協議一定要體現“共同但有區別的責任”，而不是要改寫公約、削弱公約或架空公約。可見發達國家和發展中國家在這個問題上的分歧是非常明顯的。

在這次會議上，發達國家與發展中國家對減排的“歷史責任”問題的不同態度再次凸顯了這種分歧。巴西代表團在華沙氣候大會上發布了一個關于歷史責任的提案，其主要內容是邀請政府間氣候變化專門委員會（IPCC）基于1850年后的各國排放情況來確定一套方法學，評估各國在應對氣候變化中的歷史責任，并將相關數據作為制定2020年后全球應對氣候變化協議的參考。這一提案得到“77國集團加中國”的支持。中國代表團團長解振華在會議期間也明確表示，巴西的提案旨在從大的宏觀原則上來評判應對氣候變化的歷史責任，目的是進一步證明氣候變化的主要原因是過去兩百多年西方發達國家無約束排放二氧化碳造成的溫室氣體增長。他強調，雖然發展中國家此后的發展也增加了二氧化碳排放，但應該說現在所出現的氣候變化問題主要是由發達國家的歷史排放造成的。因此他贊成巴西的立場，并呼吁發達國家正視歷史、正視歷史責任。但美國、歐盟等發達國家以該工作會拖慢各方達成應對氣候變化新的全球協議的進程為由反對這一提案。這引起了發展中國家的強烈不滿。

與此同時，發達國家還試圖背棄已承諾的責任。發達國家曾經承諾提高其在2020年前的減排力度，但實際上并沒有就此在華沙兌現已有承諾。不僅如此，日本、加拿大和澳大利亞等國家在減排責任問題上的立場還出現了倒退，被認為極大地動搖了2015年新協議的談判基礎。中國提出：“如果發達國家無法在華沙提高2020年前減排力度，甚至降低減排力度，或把減排的目標變成增排目標，討論2020年后的減排模式、如何實現2度目標、如何提高行動力度，也就失去了起點，失去了參照系，失去了互信基礎。”另外，發達國家也沒有有效兌現在資金支持問題上的承諾。根據此前幾次締約方大會達成的決議，發達國家應在2010年至2012年間每年出資100億美元作為快速啟動資金；從2020年起每年出資1000億美元。在華沙氣候變化大會上，發展中國家提議，發達國家2014年為綠色氣候基金出資200億美元，2016年達到700億美元，然后逐漸增加到2020年的1000億美元。但是發達國家并未答應這個要求。大會通過的最終決議里也沒有資金落實的內容。發展中國家對此表示失望。這對于德班平臺的談判進程和結果產生了消極影響。

結 論

從前文的分析可以看出，華沙氣候變化會議在推動國際氣候變化合作的同時，進一步凸顯了發達國家與發展中國家在減排責任分配問題上的核心分歧。對此，發達國家的基本立場和策略是強化“共同責任”，淡化“有區別責任”，否認“歷史責任”，背棄已承諾的責任。這對全球氣候變化談判的進展形成了巨大的威脅，也會推動現有建立在“不對稱承諾”基礎上的全球氣候變化機制朝向其偏好的、有利于其自身利益的方向發展。

對中國來說，在積極參與國際氣候變化談判、強調和維護“共同但有區別的責任”原則的同時，應該進一步提高其參與全球氣候變化機制的合作能力。這既包括提高氣候變化的科學研究水平，也包括提高參與具體規則制定的能力，尤其是提出新的、全球性、科學性和具有可操作性的公平方案的能力。只有提高了合作能力，中國才能為全球氣候變化機制的建設作出更大的貢獻，才能推動全球氣候變化治理機制沿著公平、公正的方向發生變遷。

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[3] “REDD+華沙框架”即“減少毀林和森林退化所致排放量以及增加碳匯華沙框架”。該框架在華沙氣候變化會議上達成，由一組決定組成，旨在進一步幫助發展中國家減少來自毀林和森林退化的溫室氣體排放，此類排放約占人為排放的五分之一。

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