歐洲城鎮(zhèn)化歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示

■ 田德文／文

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所研究員）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)利益重新布局、創(chuàng)造和分配的過(guò)程，是規(guī)模浩大的政治、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程。在這個(gè)過(guò)程中，政府職能會(huì)發(fā)生急劇的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設(shè)計(jì)、安排與管理，才能確保城鎮(zhèn)化的效率和質(zhì)量，少走彎路，避免社會(huì)資源浪費(fèi)、減少社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在這方面，世界上最早實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的歐洲國(guó)家有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們借鑒。2012年5月3日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李克強(qiáng)同志和歐盟委員會(huì)主席巴羅佐簽署《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，表達(dá)了學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)，與其開展全面合作的意愿。在此精神指導(dǎo)下，本文將主要對(duì)英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)的城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程進(jìn)行比較研究，聚焦城鎮(zhèn)化過(guò)程中的政府職能問(wèn)題，總結(jié)可資中國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，積極調(diào)整政府職能，做好“政府搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲、以人為本”的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程沿著更好、更快的路徑發(fā)展。

附表一：1000—1900年歐洲最大的城市（單位：萬(wàn)人）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程須以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為基礎(chǔ)

如果說(shuō)現(xiàn)代化是一枚硬幣，那么工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就是這枚硬幣的兩面。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化決定了人們居住方式的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化反過(guò)來(lái)又為工業(yè)化提供充足的勞動(dòng)力供給和必要的社會(huì)需求。因此，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。工業(yè)革命以前，歐洲國(guó)家的城市主要以商業(yè)或政治為基礎(chǔ)，因此人口規(guī)模普遍較小。工業(yè)革命后，歐洲各國(guó)先后啟動(dòng)以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)人口規(guī)模急劇擴(kuò)大，逐步完成國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。（參見附表一）從歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)看，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)升級(jí)這個(gè)基礎(chǔ)，只能產(chǎn)生人口規(guī)模有限的政治城市和商業(yè)城市，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最終完成則必須依靠以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)城市。

歷史上，歐洲各國(guó)的城鎮(zhèn)化模式都是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素決定的，相互之間差異很大。從根本上說(shuō)，城市化的動(dòng)力來(lái)源于工業(yè)化。但是，歷史和政治因素對(duì)城市化進(jìn)程的影響也不可低估。

英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)端于18世紀(jì)中葉，是與工業(yè)化進(jìn)程同步發(fā)展的。18世紀(jì)早期，英國(guó)的城市人口約占總?cè)丝诘?0—25%，到1801年就已經(jīng)增加到33%。1800年，倫敦的人口達(dá)到100萬(wàn)，成為當(dāng)時(shí)世界上人口最多的城市。1851年，英國(guó)已有580多座城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到總?cè)丝诘?4%。19世紀(jì)晚期，英國(guó)70%的人口都已經(jīng)居住在城市中，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。英國(guó)工業(yè)化過(guò)程中，政府采取“自由放任”的政策理念，對(duì)工業(yè)布局不加行政干預(yù)。這使得英國(guó)的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開，許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業(yè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。新興工業(yè)城市一般都有著比較便捷的運(yùn)河、港口、鐵路交通優(yōu)勢(shì)，有利于工業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)。反過(guò)來(lái)，勞動(dòng)力聚集又促進(jìn)了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得城市規(guī)模迅速擴(kuò)大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國(guó)大中型城市，都是按照這種模式建設(shè)起來(lái)的。

相比之下，歷史同期法國(guó)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)力較強(qiáng)，工業(yè)化發(fā)展較慢。究其原因，法國(guó)雖然是歐洲國(guó)家中實(shí)行中央集權(quán)制的代表，但是國(guó)家財(cái)政的能力卻一直相對(duì)較弱，這就限制了法國(guó)大革命前政府促進(jìn)工業(yè)化和城市化的能力。例如，“在法國(guó)大革命前的20年，一陣運(yùn)河熱席卷了法國(guó)，就如同曾在英國(guó)發(fā)生過(guò)的情況一樣，但由于財(cái)政方面和政治方面的困難，沒(méi)有產(chǎn)生什么結(jié)果”。法國(guó)大革命后，包括英國(guó)在內(nèi)的歐洲工業(yè)化國(guó)家對(duì)法國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)封鎖，進(jìn)一步影響了法國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展。1815年，拿破侖帝國(guó)覆滅之后，法國(guó)進(jìn)入和平發(fā)展時(shí)期，國(guó)家立即通過(guò)一系列立法強(qiáng)化國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一、增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政能力、介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，法國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程隨即進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。以鐵路建設(shè)為例，1841年，法國(guó)政府“決定通過(guò)向私人公司讓步并在財(cái)政上使之有利的辦法，介入這方面的工作，這也就是所謂勒格羅計(jì)劃”。雖然隨后的危機(jī)延緩了此項(xiàng)工作，但到1870年，法國(guó)的通車?yán)锍叹蛷?846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了歐洲其他國(guó)家。但是，就城鎮(zhèn)化而言，法國(guó)的中央集權(quán)體制還是產(chǎn)生了很大的影響。由于工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周圍，法國(guó)的城鎮(zhèn)化主要是通過(guò)這些城市的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，其他中小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。因此，法國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度比英國(guó)慢得多。1800年，法國(guó)的城市人口為10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法國(guó)才實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

與英法相比，德國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程具有后發(fā)趕超性質(zhì)，是在德意志帝國(guó)威權(quán)推動(dòng)下展開的。在威權(quán)體制的作用下，19世紀(jì)中期的“德國(guó)比不列顛更易于把勞動(dòng)和資本轉(zhuǎn)入像采礦、機(jī)械化工、化學(xué)制品和電車這樣的新興工業(yè)，并用最新的技術(shù)裝備它們。德國(guó)的實(shí)際工資較低，這就有助于使它的西方鄰國(guó)喪失了從前在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)?！碑?dāng)時(shí)，“德國(guó)主要仿效外國(guó)的模式。它不僅仿造機(jī)器，而且還模仿各國(guó)的‘社會(huì)性創(chuàng)造’，即新的商業(yè)機(jī)構(gòu)和制度、貿(mào)易方法、經(jīng)濟(jì)政策和行政管理等準(zhǔn)則”，形成獨(dú)創(chuàng)性和高質(zhì)量象征的“德國(guó)制造”是后來(lái)的事情。這種人為推進(jìn)的方式使德國(guó)城鎮(zhèn)化具有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是速度快，從1871年到1910年，德國(guó)用不到40年的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化；其二是以原有城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，沒(méi)有完全依照工業(yè)發(fā)展的需要另起爐灶。德意志帝國(guó)建立前，德國(guó)是由38個(gè)各自為政的小邦國(guó)組成的，這些邦國(guó)都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，德國(guó)的城鎮(zhèn)化基本是以這些城市為基礎(chǔ)完成的。這使得德國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較均勻地在全國(guó)鋪開。直到現(xiàn)在，德國(guó)城市發(fā)展的特點(diǎn)仍是中小城市多，各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，布局較為合理。

由此可見，任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都不是在一張白紙上進(jìn)行的。政府應(yīng)該做的是因勢(shì)利導(dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律和其他因素的作用，推進(jìn)城市布局的合理化。歷史上看，歐洲國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮作用的方式有很大差別。以其共性而言，在工業(yè)化進(jìn)程中，歐洲國(guó)家承擔(dān)的主要職責(zé)是清除工業(yè)發(fā)展的障礙，確保經(jīng)濟(jì)自由、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)還要為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，其中包括維持社會(huì)穩(wěn)定、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的法律秩序，直至對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化實(shí)施一定程度上的“行政引導(dǎo)”。同時(shí)，歐洲國(guó)家還承擔(dān)著為工業(yè)化進(jìn)程“創(chuàng)造需求”和“保護(hù)需求”的使命。顯然，在上述方面，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程施加必要的國(guó)家規(guī)劃、投資和管理是題中應(yīng)有之義。

建立城鎮(zhèn)化的法律框架

從歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化是一個(gè)前所未有的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過(guò)程。只有加強(qiáng)法制建設(shè)，將城市化進(jìn)程納入法治軌道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家必須施加干預(yù)的事務(wù)迅速增加，其中包括制定國(guó)家和地方的城市發(fā)展規(guī)劃、投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共房屋建設(shè)、實(shí)施現(xiàn)代化的城市管理等。這意味著政府社會(huì)管理和城市建設(shè)職能的擴(kuò)大，必須建立比較完善的法律框架。沒(méi)有法制化保駕護(hù)航，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就不可能順利進(jìn)行。

1850—1914年，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中，各國(guó)普遍推出了一系列關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的法律，其中最為重要的內(nèi)容涉及征地拆遷補(bǔ)償，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公共設(shè)施和公共房屋建設(shè)，城市治安維護(hù)、貧困人口救濟(jì)和環(huán)境衛(wèi)生管理等。（參見附表二）

城鎮(zhèn)化要求政府施加全面規(guī)劃與管理，其目的并不是國(guó)家要把城鎮(zhèn)化“包下來(lái)”，而是要建立市場(chǎng)機(jī)制可以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的法律框架，同時(shí)用公共財(cái)政為城鎮(zhèn)化提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和公共產(chǎn)品。從歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)介入城鎮(zhèn)化時(shí)間和程度不等，但是早晚都要做。德國(guó)、荷蘭政府為城鎮(zhèn)化設(shè)立法律框架的時(shí)間較早。英國(guó)早期奉行不干預(yù)政策，直到出現(xiàn)很多城市問(wèn)題，才開始逐步完善立法。瑞士各州工業(yè)化程度差異性很大，城鎮(zhèn)化的政策與法律需求不同，各州政府實(shí)施干預(yù)的范圍和程度也隨之不同。法國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是除了巴黎之外其他地區(qū)的相對(duì)滯后，因此這個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業(yè)化進(jìn)程起步較晚。由此可見，國(guó)家對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程施加干預(yù)的方式與程度要依工業(yè)化提出的社會(huì)需求相應(yīng)，不可一概而論。

附表二：1850—1935年歐美國(guó)家政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的作用

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實(shí)現(xiàn)土地集中使用，對(duì)城鎮(zhèn)化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國(guó)的差別很能說(shuō)明問(wèn)題。

英國(guó)是通過(guò)野蠻的“圈地運(yùn)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)土地集中的。工業(yè)革命以前，在農(nóng)奴制解體過(guò)程中，英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)都出現(xiàn)過(guò)貴族強(qiáng)占農(nóng)民份地及公有地，剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)或所有權(quán)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，但英國(guó)進(jìn)行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)是最殘酷的歷史事件之一，但客觀上為其工業(yè)化提供了土地、資本和廉價(jià)勞動(dòng)力等條件。由于土地使用權(quán)集中在少數(shù)人手里，英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場(chǎng)為導(dǎo)向發(fā)展起來(lái)，各城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時(shí)，出現(xiàn)了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

相比之下，法國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程則慢得多。這里的重要原因是：法國(guó)大革命前后，大量土地為農(nóng)民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)限制了法國(guó)工業(yè)化的社會(huì)需求和勞動(dòng)力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統(tǒng)”和保守的家族企業(yè)成為當(dāng)時(shí)法國(guó)工業(yè)的主體，嚴(yán)重制約其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展滯后，還使法國(guó)形成了以行政城市為主的城鎮(zhèn)化格局。1800年，法國(guó)只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過(guò)10萬(wàn)，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現(xiàn)在，法國(guó)最重要的城市仍然是這五個(gè)，中小市鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)遲緩。目前，多數(shù)后發(fā)國(guó)家的城鎮(zhèn)化模式都更接近法國(guó)，中國(guó)也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關(guān)系。以土地碎片化為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)越強(qiáng)大，城鎮(zhèn)化背離經(jīng)濟(jì)要素配置需要的可能性也就越大。

要解決這個(gè)問(wèn)題，英國(guó)通過(guò)圈地運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地集中使用的路徑不僅是不可復(fù)制的，而且是不可想象的?，F(xiàn)代歐洲國(guó)家的普遍做法是以法治手段對(duì)土地用途實(shí)施管控，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)保護(hù)土地所有者或使用者的合法權(quán)益。

在現(xiàn)代社會(huì)中，土地的所有權(quán)形式并不是決定性的，對(duì)土地用途的管控權(quán)才是最重要的。英國(guó)的土地自1066年后均屬英王或國(guó)家所有，個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)。1947年通過(guò)的英國(guó)《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》規(guī)定，一切土地的發(fā)展權(quán)即變更土地用途的權(quán)利歸國(guó)家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發(fā)展稅的形式購(gòu)買發(fā)展權(quán)。實(shí)行所謂的“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”。這種做法不僅提供了英國(guó)土地使用的規(guī)劃程度，而且有效降低了國(guó)家城市建設(shè)開發(fā)的地價(jià)成本。

法國(guó)的土地大部分為私人所有。要進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)，不論使用私人所有的農(nóng)用土地還是建設(shè)用地，都要先購(gòu)買私人土地，然后再由政府組織有關(guān)公司進(jìn)行開發(fā)，國(guó)家開發(fā)建設(shè)后的土地一般不再出售給私人，而是由有關(guān)公司使用和管理。為促進(jìn)社會(huì)和諧，減少社會(huì)矛盾，政府鼓勵(lì)較高收入家庭與較低收入家庭在政府開發(fā)的同一居住區(qū)內(nèi)居住，并根據(jù)較低收入家庭情況的不同，由政府給予補(bǔ)貼。按照法律，政府購(gòu)買私人土地應(yīng)基于公益目的，價(jià)格由政府組織中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，土地所有者不能漫天要價(jià)，否則政府可以凍結(jié)該土地的用途或禁止該土地轉(zhuǎn)讓買賣。這種制度貫徹了行政管理和市場(chǎng)公平的原則，既有助于城市公共設(shè)施和公共住房建設(shè)的順利實(shí)施，也可以保護(hù)土地所有者的合法利益。

回顧歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，這一進(jìn)程在政治層面上就是歐洲國(guó)家的政府實(shí)現(xiàn)職能擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變的“現(xiàn)代化”過(guò)程。以英國(guó)為例，1830—1832年的英國(guó)議會(huì)改革和1839—1848年憲章運(yùn)動(dòng)后，英國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程加速，其主要表現(xiàn)是選舉權(quán)不斷擴(kuò)大，同時(shí)政府承擔(dān)起越來(lái)越多的城市管理責(zé)任。這里的重要原因之一是，在英國(guó)鼎盛的維多利亞時(shí)代（1837—1901年），城市逐漸成為左右社會(huì)輿論和政府政策的地方，資產(chǎn)階級(jí)政府在市民的壓力下被迫擴(kuò)大民主、改善民生。1832年改革后，英國(guó)首先修改的是濟(jì)貧法，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一救濟(jì)城市貧民。1833年，英國(guó)推出工廠法，建立工廠視察員直接向國(guó)務(wù)大臣匯報(bào)的制度。這些改革都是在出現(xiàn)嚴(yán)重“城市問(wèn)題”的情況下被迫實(shí)施的。當(dāng)時(shí)的英國(guó)城市普遍面臨著人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重、貧民聚居的狀況，由于政府的干預(yù)和管理滯后，最終造成疫病流行。1831—1832年，英國(guó)各城市爆發(fā)大規(guī)?；魜y，議會(huì)隨即通過(guò)緊急法案，要求地方政府增加稅收以改進(jìn)城市公共衛(wèi)生狀況。1848年，英國(guó)再度爆發(fā)霍亂，議會(huì)通過(guò)公共衛(wèi)生法，規(guī)定中央機(jī)構(gòu)衛(wèi)生總署有權(quán)根據(jù)地方納稅人的申請(qǐng)或在死亡率超過(guò)一定數(shù)量的時(shí)候介入衛(wèi)生管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1848—1853年，英國(guó)有284個(gè)城市要求衛(wèi)生總署進(jìn)行干預(yù)。1866年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)住宅法，規(guī)定房主必須為租戶整修破敗污穢的房屋。同時(shí)，地方當(dāng)局有責(zé)任對(duì)城市中不合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的地段進(jìn)行拆除或改建。在此項(xiàng)法規(guī)的支持下，當(dāng)時(shí)伯明翰和利物浦等城市都進(jìn)行了較大規(guī)模的城市改造。

這些在現(xiàn)代政府看來(lái)責(zé)無(wú)旁貸的事務(wù)，對(duì)當(dāng)時(shí)的英國(guó)說(shuō)來(lái)卻無(wú)異于一場(chǎng)革命。因?yàn)榇饲坝?guó)是典型的盎格魯—撒克遜模式的自由放任資本主義模式，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)度很低。政府介入城市管理和相關(guān)公共服務(wù)，是英國(guó)政治現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)主要政黨在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，進(jìn)一步加大對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)力度，被人們稱為“粉紅色的社會(huì)主義”國(guó)家。20世紀(jì)80年代后，英國(guó)進(jìn)行了新自由主義性質(zhì)的改革。但是，這些改革并沒(méi)有使英國(guó)退回到戰(zhàn)前的自由放任狀態(tài)，而是完成了一個(gè)“螺旋式上升”的發(fā)展過(guò)程，在政府管理和經(jīng)濟(jì)自由之間達(dá)到了新的平衡。

建立“以人為本”的城市管理理念

從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，城市化可以成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。但是，要通過(guò)城市化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹立“以人為本”的城市管理和公共服務(wù)理念。城市化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)以家庭、鄰里和村舍為主的社會(huì)保障體系趨于瓦解，人們的流動(dòng)性增強(qiáng)，因此必須建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。這不僅是維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會(huì)產(chǎn)生一系列新的社會(huì)問(wèn)題，其中包括住房短缺、人口流動(dòng)、貧困救濟(jì)、社會(huì)治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。這些問(wèn)題不是市場(chǎng)機(jī)制可以解決的，必須由政府出面采取對(duì)策?？梢哉f(shuō)，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，而且城市管理與公共服務(wù)最終將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。就中國(guó)而言，盡早樹立這種理念，不走歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化早期“先出問(wèn)題再治理”的老路，可以減少城市化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題的沖擊。中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，世界各國(guó)在城市公共服務(wù)與管理體系建設(shè)方面已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，我們有能力在較高起點(diǎn)上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)50%，與之相應(yīng)的城市管理和公共服務(wù)從理念到制度都需要及時(shí)跟進(jìn)。在這方面，歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是很有意義的。

第一，應(yīng)盡早樹立政府管城市的理念。

這并非排斥市場(chǎng)和社會(huì)因素的介入，而是要明確強(qiáng)調(diào)政府的核心與主導(dǎo)作用。在這方面，英國(guó)和德國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程很有說(shuō)服力。在城鎮(zhèn)化的早期，英國(guó)政府片面地奉行“自由放任”政策，對(duì)城市發(fā)展與管理不加任何疏導(dǎo)和干預(yù)，致使各大城市人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重，最終在1831、1848、1853和1865年四度霍亂流行，迫使英國(guó)政府先后出臺(tái)濟(jì)貧法、公共衛(wèi)生法和住宅法，擴(kuò)大中央政府的城市管理權(quán)限，準(zhǔn)予地方政府增加稅收落實(shí)相關(guān)職責(zé)，支持伯明翰和利物浦等大型工業(yè)城市進(jìn)行城市改造。相比之下，德國(guó)的城市化進(jìn)程是在德意志帝國(guó)威權(quán)主導(dǎo)下完成的。由于經(jīng)過(guò)相對(duì)嚴(yán)格的政府管控，德國(guó)在城市產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、城市規(guī)劃等方面都比英國(guó)更加合理，在其迅速崛起過(guò)程中起了很大作用。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)城鎮(zhèn)化實(shí)施政府主導(dǎo)，通過(guò)戶籍管理和農(nóng)民工流動(dòng)，在很大程度上避免了歐洲城市化早期因失地農(nóng)民無(wú)序涌入城市造成的貧民窟現(xiàn)象和其他社會(huì)問(wèn)題。盡管目前這種做法存在爭(zhēng)議，但從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，不應(yīng)全面否定。

第二，明確建立城市的人口、社會(huì)與環(huán)境承載力觀念，對(duì)城市施加以人口管理為核心的政策體系。

在這方面，歐洲國(guó)家普遍付出過(guò)慘痛的代價(jià)。其中最為典型的還是英國(guó)。歷史上，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導(dǎo)，英國(guó)城市化過(guò)程中出現(xiàn)了人口分布嚴(yán)重失衡，多數(shù)人口集中在少數(shù)大城市的情況。直到現(xiàn)在，英國(guó)人口80%以上仍然集中在英格蘭地區(qū)的幾個(gè)大城市中，加劇了人們?cè)诰蜆I(yè)、交通、住房等方面的困難，對(duì)人們的生活質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。不僅如此，由于多數(shù)英國(guó)城市都是圍繞某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)的，那么該產(chǎn)業(yè)的衰落就會(huì)損害城市的存在基礎(chǔ)，導(dǎo)致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀(jì)二三十年代，英國(guó)的煤炭、紡織和造船工業(yè)日益衰落，致使100多萬(wàn)人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作，達(dá)勒姆—諾薩伯蘭地區(qū)、蘇格蘭中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西約克郡和南威爾士地區(qū)的很多老工業(yè)化城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入停滯。由于早期英國(guó)城市在形成過(guò)程中缺乏規(guī)劃，因此存在街道狹窄、住房擁擠、公共設(shè)施布局不合理的情況。實(shí)際上，從19世紀(jì)中期開始，英國(guó)的地方政府已經(jīng)開始廣泛地介入城市街道改造、公共設(shè)施建設(shè)和住房管理等事務(wù)。1866年，格拉斯哥市政府通過(guò)法案，對(duì)市中心約88英畝范圍的區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃，拆除雜亂無(wú)章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對(duì)街道進(jìn)行新建和擴(kuò)建，建設(shè)了公園綠地等公共活動(dòng)空間。為緩解居民住宅狹窄的問(wèn)題，利物浦市政府從19世紀(jì)40年代就出臺(tái)了條例，對(duì)居民的住宅建筑提出了一些基本要求。但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

第三，真正建立以人為本、服務(wù)于人的城市管理理念。

在城鎮(zhèn)化的中期，歐洲國(guó)家普遍實(shí)施了以公共住房和公共交通為核心的市政建設(shè)，城鎮(zhèn)化后期則把工作重點(diǎn)放在城市環(huán)境改善，建立花園城市和宜居城市，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面。事實(shí)上，這些以改善城市人口生活環(huán)境為目的的市政建設(shè)并非完全是“消費(fèi)性”的支出，也可以創(chuàng)造大量的就業(yè)和需求，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入活力。以公共交通為例，歐洲國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就普遍給予了高度重視。早在1863年，倫敦就開通了世界上第一條地鐵，此后逐漸建成便捷的立體交通網(wǎng)絡(luò)。1890年，巴黎市政府就開始推動(dòng)以無(wú)軌電車取代馬車的城市公交升級(jí)工作。這是因?yàn)椋鞘泄坏母纳撇粌H可以使人們的生活更加便捷舒適，而且可以拓展城市的發(fā)展空間，帶來(lái)新的增長(zhǎng)機(jī)遇。德國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了極大的推動(dòng)作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人幾乎始終占德國(guó)總?cè)丝诘?1.5%，只有5%的人居住在10萬(wàn)居民以上的城市。但是，到1910年的時(shí)候，后面這一比例已經(jīng)增加到20%，在這個(gè)過(guò)程中“非農(nóng)業(yè)住宅的建筑占到了凈投資總額的四分之一到三分之一”。城市建設(shè)不僅促進(jìn)了當(dāng)時(shí)德國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展，而且促進(jìn)了與磚、瓦、沙、石有關(guān)行業(yè)的發(fā)展，以及與之相關(guān)的金融業(yè)、玻璃工業(yè)、煤氣和自來(lái)水工程等行業(yè)的發(fā)展。1880年以后，又促進(jìn)了電力工業(yè)，包括有軌電車在內(nèi)的地方運(yùn)輸系統(tǒng)，以及批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，在德國(guó)崛起的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化起到了至關(guān)重要的作用。

在城鎮(zhèn)化的早期，英國(guó)在自由放任經(jīng)濟(jì)理念的指導(dǎo)下，曾經(jīng)逐條違背了上述原則，結(jié)果造成了嚴(yán)重的城市病，付出了慘痛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)。其中，最突出的例子就是倫敦毒霧事件。歷史上，英國(guó)首都倫敦曾因污染嚴(yán)重而成為“霧都”。19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，倫敦每年的重度霧霾天氣均在30—50天。嚴(yán)重的時(shí)候，整個(gè)城市都被籠罩在遮天蔽日的灰黃色霧霾中。在英語(yǔ)里，這種霧霾被稱為“煙霧（smog）”，這個(gè)詞是由煤煙（soot）和煙塵（smoke）合成而來(lái)的，它們也就是倫敦霧霾的主要來(lái)源。形成這種情況，根本原因是倫敦的人口密度過(guò)高、周邊工廠林立，加之倫敦鄰近泰晤士河入海口，秋冬季常為潮濕的低氣壓所控制，燃煤產(chǎn)生的煙塵無(wú)法及時(shí)排出，以致形成籠罩在城市上空的霧霾。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，倫敦的毒霧都曾造成上千人死亡。但是，最嚴(yán)重的還是發(fā)生在1952年12月5日至10日的“倫敦?zé)熿F事件”。據(jù)英國(guó)官方統(tǒng)計(jì)，持續(xù)五天的霧霾造成5000多人喪生，在大霧過(guò)去之后的兩個(gè)月內(nèi)又有8000多人因相關(guān)疾病死亡。這次災(zāi)難促使英國(guó)政府下定決心治理城市空氣污染，用20年時(shí)間摘掉了倫敦霧都的帽子。

令人遺憾的是，包括中國(guó)在內(nèi)的很多發(fā)展中國(guó)家的大城市正在重演倫敦的悲劇。盡管當(dāng)代各國(guó)對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的意識(shí)已比工業(yè)革命時(shí)期的英國(guó)強(qiáng)很多，但是由于多種原因的限制，實(shí)施城市規(guī)模的人口與環(huán)境承載力管理卻仍非易事。很明顯，當(dāng)人口總量和密度超過(guò)一定限度的時(shí)候，即使人均污染排放很低，居民生活和相關(guān)企業(yè)的污染排放總量還是很高，各種減排措施就變成了治標(biāo)不治本的舉措。2012年，倫敦人口密度為每平方公里5100人，在世界城市人口密度排行榜上位居第43名，在發(fā)達(dá)國(guó)家大城市中是比較靠前的。但是與中國(guó)大城市相比，情況則要好得多。同期，北京人口密度為11500人，上海為13400人，深圳更是高達(dá)17150人。人口總量方面，2012年倫敦人口827萬(wàn)，同期北京中心區(qū)常住人口超過(guò)1020萬(wàn)，上海超過(guò)1360萬(wàn)。如果考慮流動(dòng)人口因素，這種差距還可能進(jìn)一步擴(kuò)大?？v觀世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都屬于發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)。形成這種現(xiàn)象的原因是非常復(fù)雜的，與社會(huì)資源過(guò)度集中、公共交通投入不足、產(chǎn)業(yè)布局不合理等都有關(guān)系。但是，從公共政策層面看，則主要是政府在城市規(guī)劃與管理方面對(duì)環(huán)境和承載力重視不足。

實(shí)施城市人口和環(huán)境承載力管理從來(lái)就不是市場(chǎng)可以自發(fā)解決的，需要政府有意識(shí)的規(guī)劃、疏導(dǎo)和管理。在這方面，戰(zhàn)后英國(guó)的很多做法值得借鑒。第一，通過(guò)大城市周邊的“新城”建設(shè)，有效降低城市中心區(qū)的人口密度。1945年，英國(guó)啟動(dòng)政府主導(dǎo)的新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)。到20世紀(jì)70年代中期，已經(jīng)建立33個(gè)新城，容納23%的城市居民。第二，大力發(fā)展公共交通，是降低城市中心區(qū)人口密度、減少交通污染的核心舉措。2003年起，倫敦開始對(duì)私家車征收擁堵費(fèi)，用以補(bǔ)貼公交建設(shè)。第三，建立“花園城市”理念。目前，在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，有三分之一的面積被花園、公共綠地和森林覆蓋。這些土地如果投入開發(fā)，無(wú)疑會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)會(huì)給城市環(huán)境帶來(lái)負(fù)面影響。在這方面，以精明著稱的英國(guó)人做出的無(wú)疑是明智的選擇。

[1] EU, Joint Declaration on The EU-China Partnership on Urbanisation, Brussels, 3 May,2012.

[2] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟(jì)史(第四卷)上冊(cè)[M].北京:商務(wù)印書館,1989:31.

[3] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟(jì)史(第四卷)上冊(cè)[M].北京:商務(wù)印書館,1989:33.

[4] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟(jì)史(第四卷)上冊(cè)[M].北京:商務(wù)印書館,1989:66-67.

[5] 參 見 Jefferey M. Sellers，Urbanization and the Social Origins of National Policies Toward Sprawl.http://www.usc.edu/dept/polsci/sellers/Recent%20Projects/Assets/Urbanization%20and%20the%20Social%20 Origins%20of%20Policy%20Toward%20Sprawl.pdf

[6] 陸偉芳.19世紀(jì)英國(guó)城市化的起步與私人空間的關(guān)注[J].史學(xué)集刊,2006,1.

[7] 卡洛·M. 奇波拉.歐洲經(jīng)濟(jì)史(第四卷)上冊(cè)[M].北京:商務(wù)印書館,1989:100.

[8] Trends in Urbanisation and Urban Policies in OECD Countries: What Lessons for China?. http://www.oecd.org/urban/roundtable/45159707.pdf