新型城鎮(zhèn)化如何破題

□ 文/彭真懷

編者按：

增加農(nóng)民收入連續(xù)10年是“一號(hào)文件”的核心目標(biāo)，但農(nóng)民（特別是勤勞的守土種田農(nóng)民）仍然是最為貧窮的群體。難道是“一號(hào)文件”年年落不到實(shí)處？農(nóng)村仍然普遍存在行路難、飲水難、看病難和上學(xué)難。應(yīng)通過新型城鎮(zhèn)化這個(gè)主軸和總綱，作出從上而下、以難帶易的制度安排，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。這是一個(gè)治國(guó)新思維，牽一發(fā)動(dòng)全身，具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用。

在盤活農(nóng)民土地上破題

2004年以來，中央發(fā)了10個(gè)一號(hào)文件，每年都會(huì)強(qiáng)調(diào)一個(gè)重要的政策意圖，就是告訴農(nóng)民多種糧食，為此幾乎用盡了補(bǔ)貼、免稅等各種各樣的扶持手段。應(yīng)該說這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是好的，13億人口的大國(guó)，吃飯畢竟是頭等大事。但由于文件與三農(nóng)實(shí)際存在偏差，結(jié)果是南轅北轍，糧食增產(chǎn)農(nóng)民不增收，全國(guó)800個(gè)產(chǎn)糧大縣無一例外都是財(cái)政弱縣和農(nóng)民窮縣。而江陰、昆山和張家港這些“全國(guó)百?gòu)?qiáng)”縣，沒有一個(gè)是因?yàn)榉N糧而強(qiáng)的。我還發(fā)現(xiàn)，黑龍江省70個(gè)產(chǎn)糧大縣中，有43個(gè)財(cái)政收入不足億元，有21個(gè)還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個(gè)仍靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。我看到這種情況后心情很沉重，中央要糧食安全、地方要可用財(cái)力、農(nóng)民要增加收入三者之間是有矛盾的，不設(shè)法解開這個(gè)結(jié)，產(chǎn)糧大縣就會(huì)認(rèn)為一號(hào)文件是讓老實(shí)人吃虧。

這種情況，實(shí)際上給中央出了一道題。

種糧的農(nóng)民為什么窮？我看窮就窮在沒有合法、穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收入。我認(rèn)為，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這層窗戶紙不捅破，增加農(nóng)民收入就只能是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，找不到發(fā)病的癥結(jié)所在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，但農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。

要讓農(nóng)民增加收入，就必須通過新型城鎮(zhèn)化挖窮根，敢于碰土地所有權(quán)這個(gè)敏感問題，否則樹根不動(dòng)，樹梢白搖。

有學(xué)者提出，把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民，有可能造成土地買賣失控。個(gè)別學(xué)者還提倡一種“候鳥”模式，需要農(nóng)民打工時(shí)就進(jìn)城，不需要時(shí)就回鄉(xiāng)下種地。我認(rèn)為必須從法律上明令禁止兼并農(nóng)民的土地，優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。尤其關(guān)鍵的是，所有出于商業(yè)目的的用地，必須與農(nóng)民對(duì)等談判地上物請(qǐng)求權(quán)、自由處分權(quán)和相鄰關(guān)系權(quán)等，讓農(nóng)民與開發(fā)商共享永久的商業(yè)利益，而不是像現(xiàn)在這樣一次性補(bǔ)償了事。至于公共建設(shè)用地，也應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，或者更換其它地塊，或者按市場(chǎng)價(jià)給予補(bǔ)償。這是一步活棋，走好了就會(huì)盤活全局，困擾多年的三農(nóng)難題不僅得以化解，還可以順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地升值、農(nóng)業(yè)資本盤活和農(nóng)民收入增加三大目標(biāo)。

在引領(lǐng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上破題

在2007年的一號(hào)文件中，中央強(qiáng)調(diào)了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個(gè)主題，有了一些很系統(tǒng)的提法，這是十分難得的。比如用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)。讀不懂農(nóng)民就讀不懂中國(guó)，農(nóng)民增收完全不可能通過2.5億農(nóng)戶土里刨食解決。以農(nóng)戶為經(jīng)營(yíng)主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，根本無法承受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之重，十分有必要引進(jìn)工商資本進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能夠?qū)嵈驅(qū)嵉貎冬F(xiàn)。十六屆四中全會(huì)提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，但7年多過去了，真正用心體會(huì)和理解的人不多。對(duì)工商資本下鄉(xiāng)總拿不定主意，只會(huì)造成弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)走不出困境。

在這個(gè)問題上應(yīng)當(dāng)導(dǎo)向明確，措施過硬，行動(dòng)堅(jiān)決。下鄉(xiāng)的工商資本90%以上都是民營(yíng)企業(yè)。對(duì)這些企業(yè)家應(yīng)該高看一眼、厚愛三分，傷害他們本質(zhì)上就是傷害農(nóng)民。新型城鎮(zhèn)化就是要糾正“先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民”的習(xí)慣性做法。實(shí)踐證明，類似于魯花集團(tuán)引領(lǐng)的“公司+基地+農(nóng)戶+合作社”的模式，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本出路所在。

在改變農(nóng)村落后上破題

我認(rèn)為，農(nóng)民增收不可能通過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)本身解決。

在2005年、2006年的一號(hào)文件中，中央兩次都以新農(nóng)村建設(shè)為切入點(diǎn)，應(yīng)該說這個(gè)脈號(hào)得很準(zhǔn)，但不足之處在于，盡管文件提出了指導(dǎo)性的20字方針，卻沒有說清新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間究竟是什么關(guān)系,也沒有把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)。就我了解的情況看，這幾年各地搞的新農(nóng)村建設(shè)典型，通常原有經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，有的搞鋼鋁大型企業(yè)，有的吃礦山資源老本，很少是真正從土地上站起來的。2010年9月份，我在山東萊陽發(fā)現(xiàn)一個(gè)叫濯村的地方，這里經(jīng)過15年的努力，走出了一條農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化、農(nóng)民生活現(xiàn)代化和農(nóng)村生態(tài)田園化的發(fā)展之路。給我的啟示是，要解決農(nóng)民問題，就要大量消化農(nóng)村富余勞動(dòng)力；要解決農(nóng)業(yè)問題，就要堅(jiān)決改變農(nóng)地零散化、細(xì)碎化耕作方式，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；積極培育壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；要解決農(nóng)村問題，就要從土地產(chǎn)權(quán)制度改革著手，切實(shí)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。

縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，直接體現(xiàn)小康社會(huì)的總體水平。新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分清輕重緩急，從當(dāng)前辦得到的事情做起，量力而行，盡力而為。

這么多年來，我沒看到哪個(gè)地級(jí)以上城市真正為農(nóng)民放寬進(jìn)城落戶條件的，倒是看到了這些城市把權(quán)力所能控制的資源，大量投入到要地不要人的加速擴(kuò)張中。這些城市的擴(kuò)張沖動(dòng)，使農(nóng)民因此更加貧困，農(nóng)業(yè)因此更加困難，農(nóng)村因此更加危險(xiǎn)。有鑒于此，我建議正本清源，趨利避害，把新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)明確指向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)，防止政策和資金繼續(xù)偏向地級(jí)以上城市。

我現(xiàn)在很憂慮的是小城鎮(zhèn)建設(shè)剛露頭就被咔嚓一刀，新型城鎮(zhèn)化很有可能夭折，我所向往的“農(nóng)村—小城鎮(zhèn)—城市”之路很有可能中斷。我認(rèn)為2.5億外出農(nóng)民工以及他們身后的8700萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮(zhèn)才能真正托付他們的未來。

縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)是所有城市的母體，這是我經(jīng)過反復(fù)對(duì)比、認(rèn)真調(diào)研所得出的結(jié)論。單純提新農(nóng)村建設(shè)是有害的，只有新型城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問題的必然選擇。從各國(guó)現(xiàn)代化的一般規(guī)律看，農(nóng)民通常占總?cè)丝诘?0%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)大約只占就業(yè)總量的5%以下。但我國(guó)國(guó)情不同，農(nóng)民占總?cè)丝诘?5%以上，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50%以上。如果農(nóng)民下降到30%，就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移5億多人口；如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到10%，就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移2億多勞動(dòng)力。在這樣一種基本國(guó)情的框架內(nèi)，地級(jí)以上城市的低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業(yè)崗位，解決自身的問題已十分困難。相比之下，只有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)才能容納未來2/3的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。比如，北京市在確定33個(gè)小城鎮(zhèn)提升服務(wù)功能后，就一舉解決了40多萬農(nóng)民就地就業(yè)難題。

從戶籍制度創(chuàng)新看，要放寬落戶條件，允許有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女首先成為縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)人口，為他們提供平等的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會(huì)保障的銜接，最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。從行政管理制度創(chuàng)新看，對(duì)人口超過10萬人的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)，應(yīng)該進(jìn)行縣轄市性質(zhì)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，賦予這些鎮(zhèn)相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高基本財(cái)力保障水平，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。

我的判斷是，當(dāng)落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市并存時(shí)，農(nóng)民在政策硬約束下又不能進(jìn)入地級(jí)以上城市，那就會(huì)選擇縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。因此，以縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革之后的又一次制度變革，應(yīng)上升為可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，成為全面建成小康社會(huì)的永恒主題。