“鬼城”蔓延沉思

編者按

鄂爾多斯的“空城計”一夜之間，如同一場傳染病，在全國各地蔓延，除了貴陽、營口等城市，江蘇常州、河南鶴壁和湖北十堰，也開始出現“鬼城”的魅影。從南到北，從沿海到內地，從一線城市到小縣城，許多新區(qū)新城或多或少贏得了“空城”“鬼城”的名頭。值得警惕的是這些“鬼城”背后，又隱藏著房地產泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂、城市發(fā)展缺乏產業(yè)支撐等諸多風險。

究其原因，到底在哪里呢？破解鄂爾多斯現象的方法又是什么呢？

內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市康巴什新區(qū)，一名工人坐

政績考核機制惹的禍

對土地財政的依賴與現有的政績考核模式相交織，是造就“空城”、“鬼城”的根本原因。對于市長、市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺：每個領導都想在自己的任期內，使城市的面貌越來越現代化，評價一個政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面的、視覺上的變化。

這使得生長在全國各地的“空城”、“鬼城”的發(fā)展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區(qū)，依靠政府中心搬遷的模式帶動區(qū)域發(fā)展，美其名曰“政務新區(qū)”。從城市形態(tài)上看，新區(qū)的政務中心旁多半環(huán)繞著人造湖泊、大廣場，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價房價卻是按照市場定價的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數據，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

在這場狂熱的造城運動中，地方政府和房地產商奮勇前進，房地產投資投機者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環(huán)境的優(yōu)劣，區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ拇笮。皇菫榱宿D手謀利。

中國的房地產業(yè)正在墮落為一個擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產商、房地產投機者都試圖在鼓槌落下時分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競賽的造城運動，使得中國的城市化和經濟發(fā)展對土地財政產生嚴重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，這種發(fā)展模式必然是不可持續(xù)的!因為城市的發(fā)展缺少產業(yè)支撐。在規(guī)劃和建設新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導入產業(yè)，區(qū)域內的就業(yè)機會很少，人們居住在此、工作在彼，非常不方便。很多不發(fā)達地區(qū)產業(yè)基礎薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產業(yè)，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺高筑，難以為繼。

城市化是經濟發(fā)展的自然結果，是人口從鄉(xiāng)村轉移到城市，城市規(guī)模不斷擴大，城市產業(yè)自然轉型的過程，這是人口、土地、經濟和生活方式等多方面轉變的自然過程。很多地方卻錯誤地把城市化看作促進經濟發(fā)展的手段，依靠大量資本建設的城市，收獲了GDP數據，卻無人居住、無產業(yè)可發(fā)展，是對社會資源的巨大浪費!

據統(tǒng)計，中國內地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。只執(zhí)著于土地擴張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改變這種現狀，從技術層面而言，有許多方法，比如嚴格控制城市擴張規(guī)模，小規(guī)模出讓土地；完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區(qū)居住；創(chuàng)造有利于實體經濟發(fā)展的城市投資環(huán)境，而非把全部的重心都寄托于房地產業(yè)和固定資產投資……然而從戰(zhàn)略層面而言，只有一種方法，那就是改革現有的政績考核模式。

“鬼城”、“空城”在全國蔓延，源于各地對土地財政的依賴，根子卻在于中央對地方政府政績考核模式。例如，上級政府每年都會對下級政府下達固定資產投資的考核目標，使得許多地方想方設法搞大項目大投資重復建設，空城鬼城是投資拉動經濟的極端表現。國內經濟在轉型，結構在調整，但來自上級的政績考核機制未能同步轉型，對GDP、固定資產投資、招商引資等指標的考核仍對地方政府的行為起著主導作用。考核機制如果不能實質性地轉變，必然導致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政的馬甲再上陣。空城鬼城大行其道，板子不僅僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機制。

鄂爾多斯如何破解“四大皆空”？

在高速發(fā)展的背后，現在的鄂爾多斯卻出現了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、財散空。鄂爾多斯為了解決這一問題，也想盡辦法把人留下來在鄂市創(chuàng)業(yè)、投資、生活、消費，但結果卻造就了一個康巴什“鬼城”。

鄂爾多斯這個嚴重依賴煤炭資源發(fā)展起來的地區(qū)，應該如何破解“鬼城”魔咒，實現產業(yè)結構的調整，如何實現非煤經濟與區(qū)域的和諧發(fā)展?

按照鄂爾多斯市政府公布的數據，該市2012年實現了3700億元的GDP、820億元的財政收入，相較2011年，GDP仍然保持著高達至少13%的高速增長，但財政收入增速由原來的48%增長率下跌為不足3%。如何解讀這樣的數據變化?

一方面，鄂爾多斯的GDP能夠在2012年保持高速增長，說明地方經濟仍然是以資源型經濟為支撐。另一方面，地方財政收入不再像以前那樣保持高速增長，說明地方政府也正在進行一系列的調整。

數據說明，鄂爾多斯正在通過財政手段支持非煤經濟的發(fā)展，比如政府通過對稅收的調節(jié)讓利于私營經濟，讓利于非煤產業(yè)。此外，在產業(yè)結構調整中，制造裝備業(yè)的投資可以迅速拉動GDP的增長，但在當前轉型時期還沒有產生收益，有一個陣痛期。

對于鄂爾多斯來說，現在依然是資源主導型經濟結構，新的經濟增長點——非煤經濟需要較長的培育周期，同時煤炭業(yè)發(fā)展正處于一個快速增長期，因此，在現階段可以說是“一個在走，一個在跑”，還難以做到步調一致，經濟發(fā)展受制于煤炭開發(fā)的狀況在相當長一段時期內都是無法改變的。

按照鄂爾多斯政府的計劃，到2017年實現非煤產業(yè)占工業(yè)增加值的比重達到50%以上。為此，該市大力招商引資，正在培養(yǎng)產值超千億元的產業(yè)集群、工業(yè)園區(qū)和大型企業(yè)，但是也遭遇了資源換項目的尷尬。那么鄂爾多斯市應該如何發(fā)展非煤經濟?

為了發(fā)展非煤經濟，內蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市兩級政府都想了很多辦法，出臺了許多政策，比如資源換項目，總體來說推進都是非常好的，目前鄂爾多斯工業(yè)園區(qū)引入的資金就超過3400億元。但不排除個別項目或者企業(yè)是為了套取煤炭資源作為出發(fā)點，比如華泰汽車拿走了超過10億元的煤炭資源、圈了土地，項目卻落空了。因此，我們需要反思資源配置的方式，盡量避免為了發(fā)展非煤經濟而走許多彎路。

內蒙古在產業(yè)結構調整上有一個巨大的誤區(qū)：認為花錢可以買來一個現代化。所以才會大規(guī)模建設新城、引進項目，而不管是否符合地方經濟的客觀現實。如果不吸取以前的教訓，那么就無法取得長遠的發(fā)展。鄂爾多斯不能依托資源去盲目發(fā)展一些所謂高端的項目，違背市場規(guī)律。比如當前鄂爾多斯發(fā)展云計算，雖然是高端技術，但是這樣的選擇比較符合市場，因為有低成本的電力來支撐，這是其他區(qū)域所沒有的優(yōu)勢。

首先，經濟結構的調整肯定需要相當長的周期，短期內肯定會出現陣痛。其次，資源開發(fā)拉動經濟發(fā)展的模式具有很大的慣性，必須順勢而為。再次，在發(fā)展非煤經濟的試驗和探索中，需要及時總結，避免走彎路甚至上當受騙。比如資源換項目，華泰汽車的教訓一定要吸取。但在其他產業(yè)選擇上，可以用低廉的電力價格優(yōu)勢，培養(yǎng)一些新型的企業(yè)或者產業(yè)出來。

破解“鬼城”危機需產業(yè)支撐、人口聚集

為了破解“鬼城”現象，鄂市在城鎮(zhèn)化的道路上應該注意哪些問題?如何推動金三角呼包鄂的整體崛起?

房地產與信貸危機是聯系在一起的兩個問題，如果沒有科學推進城鎮(zhèn)化，最后就會出現康巴什那樣的后果。但城鎮(zhèn)化是一個非常好的途徑，可以實現人口的相對集中，尤其是鄂爾多斯以及內蒙古自治區(qū)，過去人口都是分散居住，通過城鎮(zhèn)化的集中后，可以促進需求，培育新產業(yè)。但城鎮(zhèn)化還需要支撐產業(yè)發(fā)展的條件——城市就業(yè)新崗位的培育，而不是簡單的集中。

幾年之間，康巴什移民面臨將經歷兩次搬遷

目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，沒有城際快速鐵路支撐，沒有實現資源的高效配置，我們才看到康巴什30多平方公里住五六萬人的窘況。所以，只有實現金三角整體城市規(guī)模的擴大、人口規(guī)模的高度集中，才可以吸引更多投資，也可以為首都經濟圈減壓。

鄂爾多斯未來一個比較大的機遇可能在于“呼包銀榆經濟區(qū)”。最近，繼關中—天水經濟區(qū)之后，西北地區(qū)第二個大型跨省經濟區(qū)方案——《呼包銀榆經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》已經獲得國務院的批復。在這個“經濟區(qū)”，鄂爾多斯可能會被定位為其他城市的能源支撐之地。

但國家對鄂爾多斯的功能定位可能還是資源供給。這意味著，鄂爾多斯正在大力發(fā)展的裝備制造業(yè)、IT產業(yè)等新興產業(yè)都有可能因為“呼包銀榆經濟區(qū)”的規(guī)劃和建設，伴隨城市與城市之間距離的進一步拉近，最終被其他城市橫刀奪愛。

結語：“鬼城”背后隱藏著房地產泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂，以及城市發(fā)展缺乏產業(yè)支撐等諸多風險。而“鬼城”就是個別地方的政府部門與房產商合謀的掠奪地帶，也是中國城市化進程中的一種異象，是權力熱衷“造城”的悲劇。要想讓這些“鬼城”充滿人間煙火氣，恐怕也只能期待權力能真正下決心還權于民、讓利于民，擠破房地產泡沫，還“鬼城”一片晴朗的天。

專家點評

王圣學（長安大學城市研究所所長、教授，陜西省決策咨詢委員會委員）：

新型城鎮(zhèn)化一定要避免重蹈以往“圈地運動”的覆轍，不能把城鎮(zhèn)化作為政績，在推進速度上不能再搞競賽。地方政府在吸引農民進城的時候一定要有主要產業(yè)的支撐，有了工作進城農民才能真正融入城市。

建立完善的保障房體系將是新型城鎮(zhèn)化大背景下我國房地產市場健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。同時，新一屆政府需要堅定不移地調控房價，并及時推進收入分配體制改革，縮小收入差距。