淺談食品安全監管的政府管理模式

安迪

【摘 要】“民以食為天，食以安為先”，從古至今，食品安全一直是事關人身健康、社會穩定的頭等大事 ，本文從國內、國外不同視角，就如何加強食品安全監管的政府管理模式問題談談粗淺認識。

【關鍵詞】國內外食品安全政府管理模式

近些年，多起食品安全突發事件，凸顯出我國食品安全監管力度的不足，也反映了監管體系目前存在的種種弊端，急需建立新的食品安全的政府管理模式。

“民以食為天，食以安為先”，從古至今，食品安全一直是事關人身健康、社會穩定的頭等大事。近些年，多起食品安全突發事件，凸顯出我國食品安全監管力度的不足，也反映了監管體系目前存在的種種弊端。本文就如何加強食品安全監管的政府管理模式問題談談膚淺認識。

一、國外食品安全監管的政府管理模式

從世界范圍看，依據國情，大多數國家建立了各具特色的食品安全監督管理模式，為人類食品安全保障作了大量的、卓有成效的探索。但各種管理模式可統分為兩種類型：

一是單一部門食品安全管理模式。其特點是政府設置獨立的食品安全管理機構，全權負責食品安全事務，比如德國、加拿大。

二是多部門食品安全管理的模式。其特點是食品安全管理職能分設在幾個政府部門，有分類和分段兩種管理模式 。如法國是前者，美國和日本是后者。

兩種模式，既有各自的優勢，也有各自的不足。不能加以簡單評價 ，任何一個國家所確定的管理模式都與本國的發展歷史 、發展階段、國情、民情有關。單一部門食品安全管理模式，最大的優勢在于統一執法，在一個系統下處理各種問題，進而避免了多部門執法造成的職責不清、相互扯皮等問題。但一個部門同時應對食品安全方面的眾多問題，容易力不從心，形成監管不力。實行多部門監管食品安全的管理模式，有利于充分發揮各個監管部門的專業化優勢，可以有效調動各部門的積極性，各部門職責明確，互相培訓、形成合力，對于食品安全監管多階段、多環節、鏈條長，需要監管的資源多的特點比較適應。但是從食品安全特性的角度，部門過多、分段監管這種體制可能產生各部門職責交叉，多頭執法、相互掣肘等問題，更容易引發監管重復、監管缺位、監管不到位等問題，溝通、協調、配合、難度加大、降低監管效率。

二、我國食品安全監管模式的發展過程

我國的食品安全監管體制大致經歷了三個發展階段。

第一階段，2004前的食品統一監管體制。這一階段，主要依據食品衛生單行規章、管理試行條例、食品衛生法，由衛生部門對食品衛生進行統一監管。規定：從事食品生產經營活動，需向衛生行政部門申請辦理食品衛生許可證。衛生部門還承擔食品衛生標準的制定和食品衛生事故的處理職能。在這一體制下，我國已經建成了覆蓋全國的食品為監督網絡，形成了一支20多萬人的衛生監督執法隊伍，對保證食品安全、保障人民群眾身體健康發揮了積極作用。但是食品安全問題仍然嚴重，廣大群眾對食品安全問題反映強烈，普遍對食品安全不放心 。

第二階段，2004年下半年至2013年3月的分段監管體制。2004年7月，國務院印發《關于進一步加強食品安全工作的決定》，明確食品安全實行分段監管體制，堅持一個監管環節由一個部門監管的原則，分段監管為主、品種監管為輔 。食品安全全程監管，從農田到餐桌全過程劃分為四個監管環節：農業部門、質檢部門、工商行政管理部門、衛生部門分別負責初級農產品生產環節 、食品生產加工環節、食品流通環節 、餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門的職責是負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。

2009年頒布實施了《食品安全法》，以法律形式確定了分段監管體制。 國務院成立食品安全委員會，對食品安全監管工作進行協調、指導。對不屬于任何一個環節的事項，如食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息發布、食品安全事故調查處理，以及有關食品檢驗機構資質認定條件和檢驗規范的制定等，規定由一個部門負責監管。

在這一階段部門監管、社會監督、經營者自律“三位一體”的食品安全監管體系基本形成。但食品監管仍存在比較突出的問題，一是法律意識淡薄。尤其是農村消費者對法律的認識程度普遍較低，自我保護意識不強，防范意識很弱。一些食品經營業主法律意識淡薄，素質偏低，各種法律法規得不到徹底執行。二是部門監管職責不清。食品安全在工商、質監、衛生、食藥、農業等多各部門的多頭監管之下。食品經營主體點多面廣，職能部門鞭長莫及，難以有效地實施監管。三是檢測水平落后。我國食品行業發展迅速，但國內食品檢測能力相對滯后，無法滿足職能部門對食品檢測的需要。基層監管部門設備相對落后，效率比較低下，很難隨機實施檢測。在日常監管中，監管人員僅憑肉眼對外觀和標識進行檢查。食品企業，化驗室面積普遍較小，設備簡陋，人員素質偏低，專業人員少對產品質量提高造成無形隱患。四是自律意識偏低。現有企業幾乎都是股份制企業和個人企業，學習相關法律法規和業務知識氛圍無法實現。五是責任意識不強。尤其小作坊因為規模小、設備簡陋，造成成本較低，價格低廉，加之其主要集中在居民區、城郊、農村、偏遠地區，有就近優勢，能方便一部分群眾生活需要，始終占有一定市場。

第三階段，自2013年開始食品安全實施食品藥品監督管理部門統一監管體制。2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責進行了整合，決定成立國家食品藥品監督管理總局。在這一體制下，將食品安全分段監管體制下的工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部。

三、建立完善食品安全監管模式的理念

縱觀我國與經濟發達國家創新政府監管食品安全的管理模式，有共同的發展趨勢，即呈現以下特點 1、多部門聯合監管模式向獨立監管模式轉換。 2、食品監管的責任主要由中央政府承擔。 3、“從農田到餐桌”的全程監控制度。4、危險評估和食品安全預警制度。5、發揮行業協會和消費者作用。

參考文獻：

[1]WHO 2001 Background paper： Developing afood Safety strategy

[2]翁士洪.食品安全監管體制研究----整體性治理的視角 《新政治學 》. 2010年第1期

[3]王衛東.趙世琪.從《食品安全法》看我國食品安全監管體制的完善.《中國調味品》.2010年第6期