促進縣域經濟發展的財稅政策問題研究

【摘 要】近些年，盡管財稅政策在促進農業發展方式轉變方面取得了很多成效，但一些影響現代化農業發展的深層次矛盾任然存在。這需要政府進一步發揮財稅政策的引導和調控作用，促進現代化農業的發展。

目前，與快速發展的城市經濟相對比，縣域經濟的發展明顯滯后。而國土和人口占絕大部分的縣區，尤其是經濟落后的縣區，越來越跟不上城市經濟發展的步伐。國民經濟最基本的區域單元即縣域經濟，它包括縣、鄉、村經濟，具有綜合性、基石性和多重性等特點。因此，縣域經濟作為國民經濟的重要組成部分需要有一個更大的發展。但目前縣域經濟的發展仍然存在較多問題，比如現階段財稅政策如何支持“三農”等問題。本文旨在通過研究我國縣域經濟涉及的主要財稅政策，并結合縣域經濟的特點，分析總結出最適合縣域經濟發展的財稅政策。

【關鍵詞】縣域經濟；農業發展方式；財稅政策

郡縣治則天下安，縣域強則國家富。縣域是我國最基礎的行政單位，是我國給公民提供公共服務的基層單位，縣域經濟發展是我國整體國民經濟發展的基礎，沒有縣域經濟發展，整個國民經濟的發展最終會成為“無源之水”。

一、我國縣域經濟發展現狀

（一）縣域經濟滯后且發展不平衡

縣域經濟是以縣級政權為調控主體，以縣級行政區劃為地理空間，以市場為導向，具有地域特色功能且完備的區域經濟?？h域經濟主要包括縣級市和縣，以農村經濟發展為主，包括縣城關鎮，鎮域經濟和鄉村經濟。截止到2012年，我國共有2866個縣級行政區劃單位；縣域內人口（常住人口）總數約8.63億人，占全國總人口的64.32%. 近年來，中國的縣域經濟取得了長足的發展，但也存在著整體發展不平衡、實力偏弱、財力嚴重不足、結構不盡合理等問題。

全國縣域經濟發展不平衡，各地區的縣域經濟差別明顯。首先，東中西區域不均衡影響到縣域經濟發展的不平衡。百強縣90%在東部沿海地區，貧困縣以中西部地區為主。其次，全國各省市區縣域經濟平均規模的不平衡，差異性非常大。地區生產總值規模最大達到435.9億元，最小只有4.9億元。三是資源稟賦導致的發展不平衡。有些山區縣資源匱乏，山地多平地少，交通不便；有些縣有豐富的礦產資源，受資源價格上漲因素影響，從貧困縣一躍成為百強縣，中西部地區近年來快速發展的縣市多數是探明資源儲量和開發的結果。

（二）縣鄉財政問題日益突出

目前，我國大多數縣鄉財政都存在入不敷出的問題：一是縣鄉財政負債問題突出，基層財政風險不斷提升；二是東、中、西部的縣鄉財政都存在著不同程度的欠發工資問題；三是縣鄉財政用來提供公共產品和服務等資金非常有限。2012年調查數據顯示，全國平均每個縣赤字在一個億，全國赤字縣占全國縣域的比重大約3/4，赤字總量占地方財政總量的80%，縣級財政基本上是“吃飯財政”。有的縣完全依靠中央轉移支付。四是過分依賴土地財政。土地出讓金已經成為地方財政收入的主要來源，但土地財政容易導致盲目推進工業化和城鎮化，一方面導致農民大量失地，另一方面導致了各縣在招商引資方面的無序競爭，高污染高耗能高耗材項目轉移到中西部地區。

（三）勞動力素質及縣域經濟產業層次較低

目前，我國大多數縣域經濟依然以農業為主導產業，仍未擺脫傳統的經營模式。而且大多數縣域的農業生產規模小，生產方式落后，生產效益低。從事農業的主體以年齡大和能力差的農民為主，因此勞動力素質明顯較低，農業市場化和產業化程度非常低?？h域經濟產業層次低，主要體現在東、中西部之間分布的不均衡。從財政收入上看，東部地區的比重較高，占全國的59%，中部和西部則分別占23%和18%；從可支配財力上看，東部地區占48%，中部和西部分別占27%和24%，約只占全國的一半。

二、發展縣域經濟中財稅政策存在的問題

（一）基層政府財政資金短缺問題嚴重

農業發展方式的轉變，需要基層政府財政資金強有力的支持，但基層財政資金短缺問題卻嚴重制約了農業發展方式的轉變。一是農業基礎設施建設資金來源不足，資金缺口大；二是村級債務問題嚴重，解決難；三是地方配套建設資金缺乏。由于地方財力有限，拿不出配套建設資金，而放棄爭取促進農業發展方式轉變的好政策，從而影響農業發展方式轉變的進程。

（二）國家財政對農業科研發展投入不足

從農業教育投入角度看，國家對農業科研人員的教育投入嚴重不足，基層農業科研人員的服務水平、整體素質無法滿足現代農業發展的需求。從農業科技人員待遇角度看，鄉鎮等基層農業科技人員普遍存在工資待遇水平低的問題，這就導致了農技人員的缺乏積極性，致使基層農技人員缺乏。從農業設施技術角度看。設施農業科研投入不足，技術創新不夠，我國農業技術創新少，農業設施簡易，裝備發展滯后，自動化程度低。

（三）國家財政對縣域經濟及農業發展支持不夠

一是在農業經濟的結構調整方面，國家財政供給支持不夠。我國縣域經濟結構調整戰略已進行多年，但至今成效甚微，其主要原因是結構調整缺乏中央強大的財政支持；二是在縣域經濟的社會要素供給方面，國家財政支持不夠，尤其是信息、技術、資本的供給不足。三是中央財政對農業基礎建設和縣域經濟發展投資比重較低。建國后，與工業建設投入相比，我國農業基本建設投入比重一直呈下降趨勢。

三、促進縣域經濟發展的財政改革建議

（一）財稅政策要充分考慮縣鄉財政現狀

目前，縣鄉財政收入減少支出增加現象嚴重，主要表現在以下兩個方面：一是農業稅減免等政策使縣鄉財政支出大幅增加，收入確大大降低。中央在集中財力的同時，支出責任和職能卻不斷下放。目前，縣鄉政府除了要承擔基礎設施、公共衛生、環境保護、社會治安、行政管理、義務教育等諸多責任，還要承擔支持地方經濟建設的責任。大多數下放的責任都是責任重、管理嚴、支出大，這就使縣鄉財政在農業發展方式轉變上的資金投放量受到了嚴重的限制。二是專業項目需要配套資金。如國家或省級財政對基層的投入，一般都要求地方財政按比例配套資金，爭取越多的項目，需要的配套資金也越多。而且越是貧困的縣鄉，對配套資金越難以保證，爭取到項目的難度也越大。因此，國際及省級財政在對農業發展方式轉變方面的投資應該根據地方財力的實際狀況，實行區別的財稅政策，對于經濟落后的貧困縣可以要求其少配套、或者不配套。

（二）財稅政策要有區分度

財稅政策要根據經濟發展階段不同和區域的不同而有區分度。經驗表明，在經濟發展的不同發展階段，財稅政策的重點是不同的。在經濟發展初期階段，財稅政策是以提高農業力，促進農業生產發展為重點。隨著經濟水平的不斷的提高，財稅政策逐步向以增加農民收入為目標轉移。目前，我國農業基礎建設薄弱，生態環境和資源制約問題突出，再加上財政力量有限，因此現階段我國應把促進農業生產發展、保護資源和生態環境作為財稅政策的重點。隨著我國財力不斷提高，再逐步轉向高收入補貼財政政策。

另外，針對不同地區環境，財稅政策也應有所不同。我國地形地貌復雜，各地農業發展方式的轉變受到當地自然條件的制約，因此，應結合農業產業布局和主體功能區劃分，制定不同的財稅政策，以更好地適應當地農業發展方式轉變的需要。

（三）財稅政策對農業科技研究的支持要有選擇性

國家財政應加大對農業科技教育和經費投入，但是對其研發和創新的內容要有選擇性?，F在已經大量事實證明，“轉基因農業”、“化學農業”都會極大的影響生態、環境、動物與人類的健康。配方施肥除了增加施肥的環節，并未從根本上解決化肥問題；轉基因生物技術在提高糧食產量的同時，卻污染了環境，影響地力，并不能讓農民真正受益。因此，我國在發展現代農業時，一定要選擇正確的農業發展方式，確定正確的“現代農業”樣板。比如，財政政策應優先考慮生態農藥和生態治理方面的資金投入，或以綠色肥料、良種培育為研發重點，大力組織科技攻關和技術引進。

與此同時，財政資金對發展基層科技服務應大力支持。通過建設農業科技創新平臺、加大農業科技投入、發展區域性農業技術推廣站、加強農民技術培訓、促進現代農業技術成果轉化等五大措施提高農業科技服務能力建設。通過提高農業科技人才的待遇，調動農業科技人才工作積極性，從而增強農業發展后勁。

四、結論

通過對縣域經濟的研究，我們不僅發現了縣域經濟發展落后的原因，而且為合理規劃縣域區域經濟發展提供了理論支持，從而更好地促進了縣域區域經濟全面、協調及可持續發展。與此同時，縣域經濟也會更好的促進城鎮化建設和社會主義新農村的建設。

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作者簡介：解雙（1990——），女，沈陽，學士，研究方向：國際經濟與貿易。