如何整治科研經費亂象

話題嘉賓

何柏生：西北政法大學教授，法學博士，《法律科學》編輯部編審。出版過《數學精神與法律文化》等書，發表文章近50篇，獲省部級獎5次，曾獲首屆“陜西省優秀中青年法學家”稱號。主持國家社科項目一項，省級項目兩項。

潘鐸印：山東省青島市審計局行審一處任職，時評寫作愛好者，先后在《經濟日報》、《中國紀檢監察報》、《中國審計報》及求是理論網、人民網、審計署網等發表時評文章200多篇。

武迎春：女，會計師，研究生學歷，研究方向為財務管理，現任職于河北師大財務處。

主持人

楊 卡：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2013年3月，濟南時報報道，原山東財政學院“微山旅游規劃”和“傅村鎮旅游規劃研究”課題組借差旅費之由報銷各地到佳木斯的單程火車票1505張，金額共計28.36萬元。事后，課題組責任人受到行政嚴重警告處分。

2012年4月，中國新聞出版總署官方網站發布題為“湖南兩教師偽造總署公文被處分”的消息。2010年6月至2011年8月，湖南財政經濟學院的兩名教師偽造新聞出版總署7份科研立項文件，向該校申請了 7項課題，套取科研經費共計83萬元。2011年10月，該校通過向新聞出版總署辦公廳致函，證實這兩名教師的7份文件皆為偽造。同年12月，兩名主要責任人受到了學校的處理。

2011年12月，新華網記者涂銘、李江濤報道一起科研經費貪污案件。 2007年5月，北京某高校教師肖某申請到一個科研項目。按照規定，科研經費中的勞務費只能支付給課題成員中沒有工資性收入的相關人員(如在校研究生)和臨時聘用人員，肖某無權領取。2008年5月至12月，肖某先后七次利用學生的個人信息和資料，去相關部門領取勞務費共計82400元。因他人舉報，冒領勞務費東窗事發。

同年12月，中國青年報記者雷宇報道，北京一所高校財務部的會計，使用“跑冒滴漏”的手法貪污科研經費。起初，該會計私自在報銷的科研經費發票中，額外加入個人發票套取現金，最后發展到偽造教授簽名報銷科研經費。該會計在九年時間內貪污了97萬余元，絕大部分是科研經費。

同年11月，經濟觀察報記者陳勇報道，科研經費僅有40%被用于研究。大多數都被以各種形式侵吞：比如吃回扣，購買儀器設備時，發票上報銷的價格比儀器原價高出幾百萬。這幾百萬的錢在報銷后流入個人腰包；再比如，用科研經費購房買車，想辦法據為己有；還有人用科研經費出國旅游……這些已經成為行業內公開的秘密。

近年來，科研經費頻頻曝出黑幕。通過調查總結，半月談記者蔡玉高和蔣芳將目前侵占科研經費的手法主要歸為四類：發票套取、收受回扣、虛假合同騙取和財務管理人員順手牽羊。而國家財政部及其他有關部門已出臺多項規章制度，規范科研經費的使用和管理。2006年，財政部和科技部推出《關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見》，指出了科研經費管理應該努力的方向和工作重點。2008年9月科技部發布《國家科技計劃項目（課題）預算管理問答》，列舉了“十一五”以來關于科技經費管理的法律、規章、制度，共計15部。針對法律法規執行過程中發現的新問題，2011年9月，財政部、科技部又出臺了《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》。2012年12月，財政部推出《科學事業單位財務制度》。2013年1月，教育部、財政部推出了《教育部關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》、《教育部關于進一步加強高校科研項目管理的意見》和《教育部關于進一步規范高校科研行為的意見》，明確提出科研經費不屬于項目負責人個人所有的觀點。從法規出臺的進程來看，國家對這個領域一直保持著高度關注，也顯示了嚴厲監管的決心。而另一方面，科研經費領域內一直存在不良風氣和貪污行為，屢禁不止。造成這種現象的主要原因是什么？究竟是制度存在漏洞，還是源于個體的貪欲？這種亂象，又會產生怎樣廣泛的危害性？國家有關部門在治理亂象方面應采取什么措施？這些都是亟待解決的問題。本期監督沙龍以科研經費為背景，聚焦如何整治科研經費亂象。

科研項目資金大量流失，起源是什么？

主持人：對背景材料中所列的科研經費貪污造假案件怎么看？歸結起來，科研經費貪污造假案件呈現出怎樣的特點？

何柏生：我國正在向科技強國邁進，科研經費增長迅猛。2012年我國的科研經費投入達到10240億元，比上年增長17.9%，占國內生產總值的1.97%。估計到2015年，全國科技研發投入經費會達1.5萬億元，按購買力計算，與美國不相上下。比科研經費增長更快的是研發人員，總數已超320萬，居世界首位。可以說，中華民族的復興、中國夢的實現依靠的就是科技的突飛猛進。

觀其特點，我國科研經費使用之亂象由來已久，并非今日形成。追溯科研經費管理的發展歷程，我國1986年開始設立國家自然科學基金，1991年開始設立國家社會科學基金。省市部委、學會也陸續設立了各種科研基金。由于20世紀80年代、90年代科研經費數額不大，項目主持人往往捉襟見肘，雖然經費使用時亂象叢生，但要揮霍或者貪污卻不易。到了新世紀，特別是近些年，科研經費投入加大，一個社科項目經費可以達到幾十萬、甚至上百萬，一個自然科學項目經費幾百萬、幾千萬已不鮮見。這就有了揮霍空間，有了貪污的可能。由此，科研經費亂象就浮出水面，顯得“觸目驚心”。

潘鐸印：背景材料中所列的科研經費貪污造假案件說明，來自國家公共資金的科研經費被冒領、多領、挪用、浪費，最為嚴重的是被貪污侵占，沒有被真正、有效地用在學術研究上。科研經費,成了“唐僧肉”任人隨意宰割。

科研經費貪污造假案件呈現出的特點：項目責任人、科研人員、財務管理人員濫用職權。更表明，科研項目立項、審批、研制、結題、成果評價的機制嚴重缺失，科研經費管理使用制度嚴重失范。

武迎春：背景材料一出現的貪污造假案源于科研承擔單位與科研項目立項部門缺乏必要的溝通機制；材料二源于高校未對科研經費實行精細化管理；材料三源于高校對會計人員的內控不到位所致。

歸結起來，科研經費貪污造假案件出現在科研經費從撥款、使用到管理各個環節。

主持人：科研經費管理貪污造假的深層原因是什么？

何柏生：從科研人員的角度來講，科研經費亂象的出現，是在社會的染缸中染出來的。放眼中華，亂象叢生。官員的貪污受賄，醫生的收紅包，學校的亂收費，城管的亂罰款，等等，都屬“亂”字號，以“亂”為特色。看著別人吃香的喝辣的，科研經費的使用者自然心有不平，搞攀比，化公為私，最終加入“亂”之行列。

從單位監督的角度來講，在單位監督不力，項目資助機構鞭長莫及的情況下，科研經費在使用上，就容易出問題。眾所周知，現在的項目經費數額巨大，一些項目經費要花完則頗費思量。那些會“思量”的項目主持人，就會絞盡腦汁，變著花樣，把項目經費變為自己的囊中物。

從科研經費發展歷史的角度來講，如果是在十年前，要獲得一個項目，是非常難的。要獲得一個國家項目，則是難上加難。因此，單位把項目主持人當寶貝似的，給予各種優惠待遇，項目經費往往配套。單位之所以如此對待項目主持人，是因為項目主持人能給單位在申碩、申博上，以及申請重點學科等事情上起至關重要的作用。物以稀為貴。那時，誰要拿一個項目，不但個人高興，單位也有榮光。在這種情況下，項目經費的使用基本上是項目主持人個人說了算，單位的監督作用等于零。近幾年，各種項目數量大幅增加，但由于以往形成的“傳統”，項目經費的使用也基本上是主持人個人說了算。

潘鐸印：筆者認為，科研經費管理貪污造假的深層次原因主要有三個方面：一是貪污造假人員職業道德喪失，目無黨紀國法，個人貪欲膨脹；二是相關單位財經管理制度形同虛設，財經審計人員工作失責，讓貪污造假之人鉆了制度漏洞的空子；三是科研項目管理體制機制不規范，項目績效考核評價體系不完善。

武迎春：科研經費貪污造假有深層次的原因，一是制度的漏洞，二是個人的修養問題。歸根到底應該是現在科研的管理制度，特別是制度的執行不能到位，才使得個人有眾多的可乘之機。

主持人：科研經費貪污造假的危害性體現在哪些方面？

潘鐸印：科研經費貪污造假的危害性體現在：造成國家大量的資產資金流失，損害了國家和人民的經濟利益；玷污了科學界、學術界的聲譽，使學術的殿堂名譽受到傷害；嚴重影響和阻礙了國家的科學技術研究和科學研究事業的發展。

武迎春：其危害性體現在以下幾個方面：一是造成國家資金的重大浪費；二是挫傷真正科研工作者的積極性，使我國面臨嚴重的科研工作者流失的危險。

科研經費治理瓶頸，如何突破？

主持人：針對材料中貪污科研經費的諸多手段，政府和有關部門應采取哪些措施徹底根治？

何柏生：首先，在消除項目經費亂象上，單位財務監督至關重要，是第一道也是最重要的門關。

其次，要實行嚴格的預算管理。這是政府對科研經費監管的有效措施。大多數國家都實行預算管理。項目合同具有法律效力，要嚴格按照預算執行，不得挪用、超支。我國在項目實施中，不按預算執行，挪用、超支現象非常普遍。有些單位甚至與項目主持人相互配合，欺騙上級。當然，不按預算執行，也不能全怪項目主持人。在編制預算時，有關部門忽視科研人員的智力勞動，使其辛勤勞作得不到合理補償。有些預算項目過細，缺乏科學性，如要求科研人員對今后幾年調研的次數、去向列出。這些都需要改進。

除了一些橫向項目外，縱向項目多是政府撥款，花的是納稅人的錢。近幾年，我國實行政務公開，三公消費公開，這就在一定程度上消除了暗箱操作，減少了腐敗的發生。

潘鐸印：首先要加強項目負責人、財務管理人員、科研管理人員的思想道德教育，提高相關責任人職業道德素養。第二要加強法制教育和財經法規知識灌輸，強化各管理人員的法制觀念，增強其遵守國家財經法規、依法辦事和遵紀守法的意識。第三要建立健全科研經費預算、使用、管理的制度，落實責任，嚴格按照規章制度管好用好科研資金。

武迎春：加強警示教育，通過嚴格的監管制度，嚴懲科研經費亂象相關人員。

主持人：科研經費亂象充分反映出了監督機制的不健全。那么，審計、財政、科技等部門和社會中介機構應采取哪些辦法，加強對科研經費的監督？

何柏生：應該說，我國科研經費監督管理制度已較為完備，關鍵是落實。要采用獎懲兩手，對那些精打細算的項目主持人，節余的經費理應按比例予以獎勵，或留下繼續用于科研活動。而對那些揮霍、貪污科研經費者，應嚴懲。只有這樣，才會把科研經費亂象整治好。

潘鐸印：財政部門要強化資金撥款關。對所有科研項目撥付資金時，財政部門要嚴格按照項目進度和項目預算計劃撥付使用資金，要嚴格審查科研項目申請資金的報批程序、資料、開支事項、開支標準、使用范圍等；審計部門要強化審計力度，加強資金的檢查和審計監督，對每個科研項目從立項到結題，對所有項目資金的使用進行跟蹤監督檢查審計，確保科研資金使用合理、合規、合法，真實；建立嚴格的項目審查和評價機制。科技部門要加強科研項目審查，審查科研項目立項的可行性、效果性，項目結題要進行績效評價，保證科研項目落到實處；科研部門強化科研項目信息公開，讓公眾和研究單位所有人員參與監督，保證科研資金真正用在科研項目上；要建立適當的獎勵機制。對完成質量高或提前完成的科研項目給予適當的獎勵，以激發科研人員的積極性和經濟性。最后，還要建立嚴格的懲處機制。對貪污造假人及違規違法使用科研資金的行為，要嚴格查處和懲治。通過嚴厲懲治，增強相關人員不想貪、不能貪、不敢貪的理念。

武迎春：個人以為現在各方面監督機制應該比較健全，但是監督制度的執行力度卻大大打了折扣，另外就是對查處的科研經費亂象懲罰力度不夠，因此目前我們并不缺乏監督制度，而是缺乏對監督制度的有效執行。

何柏生：在項目經費使用上，公開在國內尚未做到。在這方面要學學國外。美國 《信息公開法》規定：“經政府批準的科研經費預算執行情況，在不違背國家利益的情況下，必須向社會公眾公布，接受公眾監督。”陽光是最好的消毒劑。群眾眼睛是雪亮的，在眾目睽睽之下，任何貓膩都難逃公眾之法眼。

潘鐸印：國家科研計劃課題必須引入評估評審機制。課題的確立和課題預算必須進行評估或評審。課題立項評估或評審的主要內容包括：課題立項的必要性、研究目標及技術路線的可行性、科技成果的應用或產業化前景、課題實施的人員、設備及組織管理等條件；課題預算評估或評審的主要內容包括：與課題研究目標的相關性、與國家政策的相符性和經濟合理性。

一要按照公開、公平和競爭的原則，擇優遴選具有科技評估能力的評估機構，按照規范的程序和公允的標準對課題進行的專業化咨詢和評判活動。二要對課題評估活動中的權利、義務關系通過合同或協議方式進行約定。合同或協議中應對評估的目的、內容、進度、保密要求、評估結論的用途及其公開范圍、評估費用等重要內容進行約定。三要讓評估機構必須向歸口部門提交課題評估報告。

前面已提出，科技部門要加強科研項目審查，特別是項目結題時要進行績效評價。筆者認為，建立科研項目績效評價制度是對科研項目完成情況、防止科研經費貪污造假、損失浪費的最好檢驗檢查。為此，科技部門和科研主管部門必須對科研項目的用途和成果實施績效評價，并將評價的結果公布于眾，讓公眾與社會對科研成果的效益性進行監督和評價，遏制科研經費使用效率低下的現象。通過公開透明，才能根除學術腐敗和學術造假的不正之風。

武迎春：積極研究科學的評價指標體系，積極采用獨立的第三方評估，并將評估結果及時向公眾公示，充分聽取公眾的意見。完善公開制度，將制度執行到位。獨立第三方監督制度執行，嚴懲制度執行不到位的情況。

主持人：在對項目負責人、財務管理人員、科研管理人員等進行經費預算、使用、管理等方面的專項培訓方面，應做好哪些措施？

主持人：目前，行政部門掌握著巨額科研經費。學者往往采取跟有關部門的領導拉關系、走后門的方式獲取科研經費，而不是根據自身項目的質量。在這塊領域內滋生的“權力尋租”的行為產生了嚴重的不良影響，反映出了科研項目立項及預算評審評估制度方面的問題。評估包括有關部門的評估和第三方評估。應該在這兩個方面采取哪些措施，構建完善的評估機制？

潘鐸印：強化項目負責人責任制。項目負責人應對所承擔項目經費的使用和管理負主要責任，自覺接受有關部門的監督和檢查，對科研經費使用的相關性、真實

性、有效性和合理性承擔相應責任；建立和完善科研預算審核和科研經費會計核算制度。科研管理部門設立專職崗位，協助項目負責人，按照政策相符性、目標相關性和經濟合理性的原則，科學、合理、真實地編制項目預算，并加強財務監督，提供全過程服務。財務部門應加強科研項目的核算，確保核算內容和財務信息的真實、準確和完整；建立落實各部門協同管理監督機制。進一步明確科研、財務、審計和紀檢等部門在科研經費使用、管理與監督中的職責和權限，各負其責、密切配合，做好科研經費管理工作。

武迎春：定期對項目負責人、財務管理人員、科研管理人員同時進行培訓，目前的問題是項目負責人和科研管理人員對科研經費的預算、使用和管理都不了解，認為這些都是財務管理人員的事情，因此，目前應該改變他們的觀念，對這些人員積極展開培訓，同時在項目負責人、財務管理人員和科研管理人員之間做好協調和溝通，將相關人員作為一個整體進行管理。