隱瞞收支 私分公款：基于某國有企業(yè)私設“小金庫”的案例剖析

● 林紹征

一、違規(guī)事實

A公司隸屬于某行政機關(guān)的國有企業(yè)，主要從事向境內(nèi)外勞務派遣和貿(mào)易經(jīng)營，有5家境內(nèi)全資子公司以及2家境外全資子公司。在對A公司進行檢查中發(fā)現(xiàn)，A公司通過轉(zhuǎn)移境外收益買賣股票及境內(nèi)房租收入公款私存等手段設立“小金庫”，主要用于私分、購置車輛、集體福利等開支。

（一）轉(zhuǎn)移境外投資收益375萬元違規(guī)炒股

2006年2月，A公司管理層（主要涉及5人）集體研究決定，以原副主經(jīng)理林某名義，在證券公司開立股票賬戶，賬戶資金主要來源系境外子公司投資收益。2006年2月—2008年2月，2家境外子公司將分紅所得美元49萬元匯入原副主經(jīng)理張某個人的美元賬戶，再由張某結(jié)匯成人民幣375萬元交林某存入股票賬戶。為了分清公款與個人財產(chǎn)，A公司要求林某以個人名義寫借條，并書面承諾股票投資款及收益歸屬A公司所有，經(jīng)原法定代表人審批后投入證券市場。此后陸續(xù)收回原始投資款均以虛假經(jīng)濟業(yè)務轉(zhuǎn)回A公司賬上。

（二）私分公款86萬元

根據(jù)林某股票賬戶及銀行卡等資料顯示，扣除原始投資款，A公司股票投資收益150萬元，主要用于管理層獎金、購置車輛等賬外開支，其中林某、張某等5人以“管理層獎金”名義私分公款86萬元。

（三）房租收入公款私存325萬元

A公司出租的房屋有上海7套公寓、廈門4套公寓、福州6套商住房等共計17套，房租收入計人民幣325萬元，經(jīng)法定代表人同意先存入出納李某個人銀行賬戶，除發(fā)放福利費賬外開支166萬元、轉(zhuǎn)入下屬子公司78萬元外，余額81萬元轉(zhuǎn)入A公司銀行賬戶。

二、違規(guī)動機及原因

分析上述問題的主要原因是A公司領導干部思想觀念上存在偏差,法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部控制失效,外部監(jiān)督不力等。

（一）領導干部思想觀念上存在偏差

A公司主要領導干部沒有牢固樹立廉潔自律的思想觀念，極端的個人主義有所滋長，部分管理人員以權(quán)謀私，損公肥私。本案中A公司設立 “小金庫”主要目的就是私分和改善集體福利。同時，集體決策下的個人責任意識淡薄。A公司管理層普遍認為，設立并使用“小金庫”都是經(jīng)過集體決策的，而且“小金庫”資金主要用于公司發(fā)展需要和全體職工，既不需要承擔風險，也出不了大問題，即便“小金庫”遭到查處，個人也不必承擔主要責任。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不完善

A公司屬于某行政機關(guān)所辦的經(jīng)濟實體，法定代表人身兼行政機關(guān)領導職務，雖然公司設立了董事會、監(jiān)事會，但形同虛設，公司大小事務均由“一把手”說了算，權(quán)力得不到制約。此外，從歷史承繼上，不肯打破“潛規(guī)則”，把以往的錯誤做法看作老規(guī)矩、潛規(guī)則。本案中A公司違規(guī)問題先后經(jīng)歷兩任法定代表人，后任認為這是延續(xù)前任的決策，且是集體決策，自己不需要承擔責任。

（三）內(nèi)部控制失效

A公司沒有建立完善的內(nèi)部管理制度和財務管理制度，人員內(nèi)部分工不合理、不明確，相互之間缺少制約。如公司境內(nèi)資產(chǎn)出租業(yè)務較多，資產(chǎn)日常管理、租金收支均由出納一人經(jīng)辦。同時境外資產(chǎn)缺乏有效登記，也為截留收入創(chuàng)造條件。2家境外子公司成立于上個世紀90年代初，均以員工個人名義登記注冊（境外法律要求），子公司資金來源系A公司在境外的業(yè)務分成所得，但A公司財務賬上未提現(xiàn)股權(quán)投資，也未辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)委托協(xié)議法律手續(xù)和國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，至使境外投資分紅所得作為“小金庫”主要來源。

（四）黨政機關(guān)所屬的國有企業(yè)出現(xiàn)監(jiān)管真空

上個世紀90年代，中央多次要求黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體和管理的直屬企業(yè)進行脫鉤，但至今仍不徹底，特別是地方黨政機關(guān)與直接管理的國有企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，甚至一些國有企業(yè)成為主管部門創(chuàng)收的主要來源，利益的驅(qū)動也使這項工作一拖再拖。這些國有企業(yè)即不屬于當?shù)貒Y委監(jiān)管范圍，也未納入同級審計機關(guān)監(jiān)督范疇，主管部門也較少對所屬的國有企業(yè)進行內(nèi)部審計，國有企業(yè)的監(jiān)管出現(xiàn)真空地帶。這些國有企業(yè)的財務管理和經(jīng)營活動沒有得到有效監(jiān)督，導致一些違規(guī)問題屢屢發(fā)生。

三、教訓與啟示

建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的防治“小金庫”長效機制。教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵，三者并重，缺一不可。

（一）加強領導干部思想教育

思想教育是懲治、預防腐敗體系建設的支柱。一是抓好廉政教育，特別是加強領導干部、“一把手”的教育，充分利用警示教育、訓誡教育等手段，使其牢固樹立正確的政績觀和價值觀，筑牢反腐倡廉的思想道德防線。二是加強黨和國家方針、政策、法律、法規(guī)的宣傳教育，使領導干部和管理人員增強法律意識，充分認識“小金庫”的本質(zhì)和危害性，在關(guān)鍵時刻明辨是非、堅持原則。

（二）完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

國有企業(yè)要在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的制度上，建立起科學的激勵機制和監(jiān)督機制。一是推動黨政機關(guān)與所辦經(jīng)濟實體和管理的直屬企業(yè)脫鉤。國有企業(yè)要在職能、財務、人員、名稱四個方面與黨政機關(guān)實現(xiàn)脫鉤，或改制，或劃歸當?shù)貒Y委統(tǒng)一管理，黨政機關(guān)不再直接管理企業(yè)，真正推動企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧。二是完善監(jiān)督機制，引入外部董事和獨立董事，發(fā)揮外派監(jiān)事在監(jiān)事會中的作用，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督管理；推動職工代表依法進入董事會、監(jiān)事會，使職工以法定的形式參與公司的決策和監(jiān)督，防止侵占法人財產(chǎn)設立“小金庫”等違紀違法行為的發(fā)生。

（三）健全內(nèi)部控制制度

加強內(nèi)部控制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求。一是完善內(nèi)部管理制度，建立規(guī)范的公司決策議事規(guī)則，形成科學有效的職責分工和制衡機制；運用相應的控制措施，及時識別和控制風險；建立信息與溝通制度，促進內(nèi)部控制有效運行。二是完善財務管理制度，加強對財務人員的指導和培訓，強化財務部門對相關(guān)業(yè)務部門的約束和監(jiān)督；進一步推進財務公開制度，定期公布財務收支，把各項經(jīng)費、資金的收支情況置于干部群眾的監(jiān)督之下，避免“暗箱”操作。三是加大內(nèi)部審計和內(nèi)部監(jiān)督力度，不放過任何小的苗頭和違紀行為，防微杜漸，避免形成嚴重危害。

（四）加強外部監(jiān)督工作

充分發(fā)揮政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用，加大處理處罰力度，對違法違規(guī)行為形成強大的制約和壓力。一是建立全方位的政府監(jiān)督體系。紀檢監(jiān)察機關(guān)依法嚴肅查處黨員領導干部違紀違規(guī)案件；財政、審計部門做好財政、財務、會計等方面的監(jiān)督檢查和審計工作；國有資產(chǎn)管理部門做好資產(chǎn)和行業(yè)監(jiān)管工作；稅務部門做好企業(yè)涉稅問題的查處工作。二是加大處罰力度。扭轉(zhuǎn)過去那種只對單位處罰、不對個人處罰，只重經(jīng)濟處罰、不重人事處理的傾向，追究直接責任人，特別是企業(yè)“一把手”負責人和關(guān)鍵崗位人員的責任。三是廣泛發(fā)動群眾監(jiān)督。充分調(diào)動群眾參與監(jiān)督的積極性，發(fā)動群眾、依靠群眾抵制重大違規(guī)問題的發(fā)生；對于群眾的反映的問題，要認真查辦落實，絕不可走過場，使違法違規(guī)問題無處藏身。