完善服務型政府預算績效管理機制的探討

● 鄭永生 潘晨露

十八大報告提出：“建設人民滿意的服務型政府。”建設服務型政府成為當前和今后一個時期推進我國行政體制改革的基本目標和方向，是我國政府管理創新的核心，是深化行政體制改革的重點。其進展如何，直接關系到科學發展和經濟發展方式的轉變，關系到社會的和諧穩定。預算績效管理是對預算資金進行更加有效、優化的配置，強調預算支出的責任和效率，完善預算績效管理機制有助于實現預算目標，有效推動服務型政府的全面建設。

一、完善服務型政府預算績效管理的必要性

完善預算績效管理機制，加強預算過程的考核和監控，有助于服務型政府切實滿足公共需求，提供優質高效的公共服務，增強執行力和公信力，增強責任意識。

（一）完善預算績效管理有利于促進服務型政府滿足公共需求

滿足公共需求是服務型政府建設的根本目標。服務型政府就是要把為社會和民眾提供優質、滿意的服務放在政府工作的首位。服務型政府預算績效管理以滿足公眾需要的質量指標來衡量政府公共服務的質量和水平，要求政府在安排預算時必須充分考慮民意。通過實施預算績效，使財政支出緊緊圍繞社會經濟發展目標，不斷調整和優化財政支出結構，充分考慮財政支出的合理性和有效性，完善資源配置，將部門職能、事業發展規劃與財政資金的使用嚴格限制在提供公共產品和解決改善民生問題方面，使財政支出從不適合財政介入或不應由財政負擔的領域退出，從而解決財政的“缺位”和“越位”問題。

（二）完善預算績效管理有利于服務型政府提供優質高效的公共服務

政府預算績效管理是政府公共管理的重要內容。預算績效是以投入為基礎，以產出結果為目標，以業績評估為核心的預算管理模式。這種管理模式將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是結果導向，注重提供公眾服務的質量與成本以及預算資金的使用效益，增強了預算資源分配與政府部門績效之間的關系，提高了財政支出有效性，有利于改善公共服務水平，提高公共服務質量。預算績效管理要求政府在進行公共支出時，聽取和采納公眾建議、意見，設計出更合理、更科學、更人性化的政務流程，從而不斷提高公共管理的效能。

（三）完善預算績效管理有利于增強政府執行力和公信力

預算績效管理通過建立激勵約束機制和進行科學合理的績效評估，對預算單位及其工作人員的預算執行情況、執行結果進行全面監測、考核、分析、評價，督促其不斷改善執行手段，提高執行效率，增強政府執行力的水平。政府在進行預算績效管理時，始終貫徹服務理念，實現從“官本位”到“民本位”管理理念的轉變。在進行預算安排時，廣泛征求公眾的意見，搭建政府與群眾互動的平臺，暢通公眾參與的渠道。這樣預算績效管理真正為社會公眾所用，為公眾服務，成為社會公眾監督政府、參與政府管理的有效工具，從而進一步增強了政府的公信力。

（四）完善預算績效管理有利于增強政府責任意識

責任是服務型政府追求績效的支柱信念。政府在進行預算績效管理時必須強化責任意識，積極回應社會和民眾的基本要求，將提供公共服務作為政府應該承擔的重要責任。在預算績效管理中，績效目標的確立，績效考評的執行及績效評價結果的公開，有助于強化政府責任，保證社會和民眾的需求有效地實現。預算績效不僅強調支出控制和結果評價，更重要的是，通過提供有關公共部門績效信息，可以更好地滿足公眾知情權，提升公眾預算參與意識，強化對政府的問責，進而提高公共部門的效率和績效，有效促進財政民主化進程。

二、我國政府預算績效管理機制存在的問題

我國將預算績效管理引入政府管理中，取得了一定的成績，但仍處于探索階段，尚存在著很多問題，歸結起來表現在以下幾個方面：

（一）績效目標管理不強

1、民眾本位的價值取向未完全確立。由于長期以來，我國都受到“政府本位”思想的影響，政府在價值選擇上“民眾本位”的價值取向還沒有完全確立。在處理政府與公眾的關系上，一些政府強調的是自身的權威性，過多重視上級領導的意見，很少考慮其行為活動是否會令社會公眾滿意。在進行預算績效管理時，政府主導色彩濃厚，民眾沒有成為績效管理的主體，一些地方政府為了提升當地的形象和政績，忽視公眾的需求與利益，建設“形象工程”和“政績工程”。

2、任務目標不符合公眾需求。存在政府任務目標與公眾需求不符，政府管了“管不了的事”和“不該管的事”。 服務型政府要求把政府工作重點放在“保基本公共服務領域”上，政府的主要職責是為市場主體創造公平競爭的環境，在其他非基本的公共服務領域，更多地發揮市場和社會組織作用。一些地方制定目標缺乏科學規劃和實事求是的評估，未考察公眾的真正需求，更多是考慮局部利益和短期利益，干預市場經營，插手企業活動，導致環境惡化，腐敗滋生，資源配置扭曲等，投入大量人力物力財力，卻得不到社會公眾的滿意。

（二）監督程度不高

1、缺乏公眾監督。當前，我國的預算執行監督主要由財務部門牽頭并組織實施，仍處于內部自我評價、自我監督階段。沒有成立專門的預算執行監督機構，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監督組織體系。對公共支出效果最有發言權的應是享受公共服務和公共產品的社會公眾，然而對于預算是如何編制的，資金的流向與效用，社會公眾并不清楚。缺乏公眾監督，監督部門職能不獨立，由公共產品的提供者進行監管，難免有隱瞞自身存在的真實問題的嫌疑，導致監督無法起到作用，形式主義嚴重。

2、缺少事前和事中監督。我國現階段對預算支出執行進行的監督多是對支出的事后監督，而對事前計劃指標的預算約束、事中執行環節的動態控制還未形成體系，缺乏有效的跟蹤問效手段，難以掌握預算績效目標的運行情況。預算執行監督只注重審查核實最終結果，而沒有制定一套制度來預防與控制不良行為的發生，缺少科學性，超前性。而且對全方位監控及資金使用過程中的跟蹤監督少，這就導致很多預算執行違規行為成為既成事實后才被發現，才加以重視，這樣大大降低了監督檢查效率和效果，導致公共資金造成嚴重的浪費。

（三）評價機制建設落后

1、預算績效評價主體單一 。 目前我國政府預算績效評價主要采用政府部門內部自上而下，上級對下級進行評估的方式，評估主體單一，特別是忽視了由專家、學者和媒體組成的第三方評估的參與。這樣的評估方式，評估主體和評估對象往往同屬于一個政府體系之內，多是政府部門之間的互評和自評，缺乏民眾的參與、監督和批評，政府既是運動員，又是裁判員，評估缺乏足夠的獨立性，無疑產生了一種“自己的孩子自己管，是好是壞不宣揚”的現象。社會成員極少有參與考核的機會，也使社會輿論評估流于形式。這僅靠政府的評價是得不出科學的評價結果的，而且極易導致各部門只對上級負責、不對群眾負責的現象的發生。

2、評價方法不科學。在我國政府預算績效評估實踐中，重領導意見，輕群眾評價；重施政結果，輕施政成本；重顯性績效，輕隱性績效，這些都容易導致評估結果不科學。績效考評中定性考評多、定量考評少，導致績效考評所獲信息的可信度不高，評價結果的公信力受到質疑。而且評估時常常欠缺對評估主體的專業技能和水平高低情況的考慮，忽視對績效評估人力、物力、財力等本投入的考量，違背實事求是和高效行政的原則。有的地方進行“運動式”的評估與管理，明確提出哪年是“政府績效年”，進行“萬人評政府”等，預算績效評估存在很大的隨意性。有的地方存在憑經驗、憑印象、憑感情來進行考核和評估，存在著片面性和主觀性的弊端。

（四）評價結果運用不夠

1、考評結果公開程度不足。目前，我國政府預算績效評價普遍存在績效信息的神秘化、整個績效評估過程的不透明、績效評估成為績效管理的終點等績效信息公開不足的情況。這將無法發揮績效管理的積極作用，即學習高績效經驗、引導高績效行為。當前公眾對財政支出滿意度不高，并不是因為看不到支出數據，而是看不到支出結果，不知道數萬億的項目支出究竟都做了什么具體事情。雖有預算績效評估，但評估結果只有上級部門知曉，一般不向社會公布，公眾和社會中介組織無法對考核進行監督。

2、獎重罰輕或問而不責現象嚴重。評價結果在實踐運用中帶有很大的隨意性，往往被束之高閣，不能發揮對被評價單位的約束作用。各部門不能將績效評估的結果與相關獎懲制度緊密結合，在反饋評價結果時往往對成績談的多，對存在的問題則泛泛而談，更談不上追繳、懲罰等處罰措施。民眾將這種“問責”形容為“板子高高舉起，實際輕輕落下”或舉而不落，使被處罰者不痛不癢。這樣影響了政府績效評估的可信度和權威，也不利于被評單位進行有效的預算績效分析和改進，不利于提高預算績效管理工作水平。

三、完善服務型政府預算績效管理機制的建議

為加強服務型政府預算績效管理，積極有效地推進服務型政府建設，迫切需要完善服務型政府預算績效管理機制，構建覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行監督、評價、結果應用的全過程的具有中國特色的預算績效管理機制。

（一）加強績效目標管理

1、樹立“以人為本”的政府管理新理念。政府實施預算績效管理從根本上說是采取一種全新的管理方式，新的管理方式需要新的管理理念去指導。要將新公共管理的理論運用到實際中，樹立起以績效為導向、強調公共服務的政府管理理念。在進行績效目標設置時，應在提高公眾對政府的認同度和滿意度的基礎上，充分吸收社會公眾和專家的意見和建議，科學設置績效目標。還應該注意到服務型政府強調的是提供公共服務，為的是維護公共利益，所以目標設置應以實現最大化的公共利益為基礎。

2、進行參與式預算。參與式預算可以理解為：公民直接參與決策，討論和決定公共預算和政策，確定社會政策、政府支出和資源分配的優先性，并監督公共支出。參與式預算的根本目標是將公眾吸納進決策過程，使公眾能夠更好地理解政府的目標，并提出自己的參與意見和建議，通過公平分配資源、激勵行政改革和監督行政官員，促進預算單位科學設置預算目標，減少項目重復建設和資金浪費，將有限的財力投入到公眾最需要的公共項目上，實現公共財政資源的優化配置。

3、優化公共支出范圍和結構。公共產品的范圍和內容是提供公共設施，發展公共事業，發布公共信息。公共服務的目的和導向是為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。政府從源頭上即目標設置上，利用公眾的參與，將公共支出矯正到服務型政府要求的支出范圍上來，并在科學界定公共支出范圍的基礎上，廣泛聽取社會公眾建議，充分考慮社會公眾的真正需求，綜合權衡各方面的輕重緩急、統籌兼顧、有保有舍地調整和安排支出結構。

（二）強化預算執行監管

1、大膽創新監督方式。在預算執行過程中，開展經常性的調研，召開聽證會，積極邀請相關單位和社會公眾參加并聽取其建議、意見，督促政府相關部門加強對公共投資項目進展情況的監督管理，及時發現問題，提出整改意見。建立專門的預算執行監督機構，負責預算執行情況的監督檢查和結果考評。將日常監督與專項檢查相結合、事后監督與事前事中監督相結合，及時督查項目的預算執行情況，分析預算執行質量，發現問題及時反饋相關部門并督促整改，實現預算監督從輕支出監督、重收入監督向支出與收入監督并重轉變，從輕經常性監督、重專項檢查向經常性監督與專項檢查并舉轉變。

2、完善預算執行動態監控機制。在政府預算執行的監督與控制過程中，應重視事前監控、事中監控、事后監控三者的結合，切實加強執行監控，實時檢查、及時糾偏，強化對項目績效目標落實情況、項目實施進度和資金使用安排的動態監督。跟蹤監控中定期采集績效運行信息并匯總分析，發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，要及時采取措施予以糾正，取消預期無績效的項目，調減不能預期完成目標的項目預算。預算執行動態監控機制的完善有利于合理使用財政資金，強化資金的預算約束，提高公共資源配置效率。

3、推進預算績效公開。服務型政府進行預算績效管理時，必須加強績效信息發布管理制度建設，完善績效信息公開機制，逐年擴大績效目標、績效報告、評價結果等信息向社會公開的范圍。可充分利用互聯網，通過網頁、公告、贈送印刷品等方式，定期或不定期地將項目服務目標、績效目標及制度措施、政策等向公眾進行溝通宣傳，使利益相關公眾知曉政府預算的執行情況。政府重大決策方案和重大項目的實施，要公開征求意見，鼓勵公眾參與，主動聽取和接受人民群眾的意見和建議，保障民眾的知情權、參與權和監督權，自覺接受人民群眾的社會監督。

（三）完善預算績效評價體系

1、評估主體多元化。評估主體多元化是指在政府預算績效評估方面，實行“政府、社會公眾特別是受益群體代表、專業評估機構參與”等多元評估主體的結合。堅持內部測評和外部測評相結合，在現有上級評估和政府內部評估的基礎上，強化公眾參與，引導外部評估主體的參與和監督。不同的績效評價主體從各自的角度對政府績效進行評價，能夠有助于避免評價結果的片面性，有利于保證政府績效評估結果公正、公開、科學、合理，還能促使政府對公民負責，而不僅僅是對上級負責，也有利于極大地促進政府各項工作的改進，切實提升政府績效水平，從而構建讓人民滿意的服務型政府。

2、正確應用績效評估方式方法。在服務型政府績效評估中，必須高度重視科學程序的作用，運用定期與不定期相結合、長期與短期相結合的績效評估手段，實施以公眾主觀評議與多指標客觀評價相結合的評估方法。根據服務型政府預算績效評估的需要，克服“運動式”思維和做法，使服務型政府預算績效評估常態化、規范化。評估時以定量指標為主，定性指標為輔，充分考慮評估主體的專業技能和水平高低情況，考量評估人力、物力、財力等成本投入，以增強績效考評工作的可操作性和績效考評信息的利用價值。同時重視公眾參與績效評估，根據具體的情況，適當的采用公民評議政府的方法，邀請公眾參與對政府部門工作效率及服務態度等進行評議，全面體現民眾本位的價值導向。

3、引入第三方評價機制。 獨立的第三方評估機構主要是由專家、學者和媒體組成，具有政府內部評價主體無可比擬的獨特優勢。第三方評價機構由于處于中間地位，可以超脫于政府之外，獨立性強，由其對預算績效進行評價，評價過程更為客觀公正，彌補了政府內部評價的局限與不足，從根本上克服了內部評價既作“運動員”又作“裁判員”的矛盾。并且第三方評價機構具有良好的專業性，有著更為科學的評價內容與方法，因而其評價結果有更強的權威性和公信力。

（四）加大預算績效評價結果應用

1、評價結果向社會公開。服務型政府是公開透明的政府。服務型政府預算績效管理必須遵循方便公眾知情、便于公眾參與和監督的原則，將管理的全過程向社會公開。可通過發布政府預算績效報告，把公共預算資金和政府性基金預算資金納入到績效報告中來，定時向社會公開政府部門預算資金的產出，預算資金使用的社會效益；建立績效評價結果公示制度，將績效評價的結果利用互聯網與媒體進行公示，特別是可以建立官方微博，及時公開評價結果，并廣泛聽取各方意見。評價結果向社會公開，大大提高了財政資金使用的公開性和透明性，讓公民和社會中介組織參與監督、考核職能部門項目實施情況，真正建立“陽光政府”。

2、加快制定預算管理問責辦法。推行服務型政府預算績效管理，迫切需要制定以公共服務為主要內容的預算管理問責辦法，切實解決重獎輕罰和問而不責現象。部門作為預算編制和執行的主體，在預算編制和執行過程中，應明確政府各部門的職責范圍：落實責任制，把單位財政資金使用績效納入機關建設和效能建設的考核范圍；將部門人員個人的利益、前途命運與預算績效聯系在一起，由于故意或者過失導致預算績效管理未達到要求，相關人員就需要為此負擔相應的責任，必要時要進行嚴肅的處理，迫使其三思后行，實現做到權、責、利三者的結合。問責制度的建立，能夠極大地保障我國財政支出在合理合規的范圍內開支，保證資金使用的效率和社會效益。

3、評價結果與激勵懲戒機制掛鉤。充分利用政府績效評估的信息反饋，合理設置激勵懲戒機制：根據績效評估結果，將部門的績效與其下一年度的預算掛鉤，將領導的政績與其職位的升降掛鉤，將公務員的表現與其薪酬、培訓及辭退等切身利益掛鉤，真正做到獎優罰劣、賞罰分明。設立政府績效評估專項獎，充分采取與物質獎勵相掛鉤、與評選各種榮譽相聯系的辦法進行正向激勵；同時加強反向激勵，突出“罰劣”，視情況采取誡勉談話、調整領導職務、責令辭去現任職務等組織手段進行處理，做到獎勵與鞭策并重。獎勵懲戒機制的設置有利于提高公共財政使用的效能，引導政府部門和工作人員行為朝著維護和實現公共利益的方向不斷完善。