財政支出范圍決定：以國家理性為視角

● 王紹樂 趙福軍

一、引言

財政支出范圍界定是財政學研究中的一個重要問題。目前，對財政支出范圍界定基本上都是沿用西方經濟學的主流觀點。西方經濟學主流觀點對財政支出的認識，是以市場失靈為邏輯起點，來確認財政支出存在的合理性和必要性，并以此來界定財政支出的范圍。只有市場無法發揮作用的領域，才是政府的活動范圍，也就是財政支出配置的范圍。如果按照西方經濟學主流觀點，以市場失靈決定財政支出范圍，在財政實踐中至少會面臨以下三個問題：一是即使是市場失靈的領域，也不一定就需要財政支出。比如：外部性出現，私人主體可以協商解決。即便是公共品的存在，如果私人能通過合作方式提供公共品，也不需要財政支出（趙福軍，2008）。可見，市場失靈是財政支出的必要條件，而不是充分條件。二是市場與政府兩分法可能忽略社會領域。事實上，社會領域是政府需要重點關注的領域，比如養老、節能環保等。三是忽略了市場不存在的情況。事實上，市場不存在經常發生。比如：發展戰略性新興產業時，有些產業的消費市場不存在。

正因為西方經濟學主流觀點對財政支出范圍的界定存在缺陷，國內學者也對財政支出范圍進行了開拓性研究。比如：劉尚希（2002）建立一個新的理論假設，政府存在的天然合理性在于防范和化解公共風險（在不同歷史條件下，其表現形式不同），并以此為邏輯起點，提出了兩個基本觀點：一是公共風險決定公共支出，二是公共支出的使命是防范和化解公共風險。這種觀點雖然能在一定程度上回答了財政支出范圍，但也面臨著一個問題，就是防范和化解公共風險不一定完全需要財政支出，比如：金融領域遇到擠兌風險時，政府擔保就可以化解。而楊燦明（2008）則對公共財政的領域進行界定，他認為公共財政領域主要包括公共行政、公共安全、公共事業、公共福利、公共工程、公共企業六大類。雖然這種觀點大致描述了財政支出的領域，但并沒有回答財政支出范圍的具體界定標準。

目前，關于財政支出范圍界定的理論研究還處于探索之中。與此同時，在財政實踐中仍有大量的經濟建設性財政支出需要從理論上進行解釋。比如歐洲國家補貼農業，在我國財政實踐中，財政支出中至今仍有大量經濟建設性支出。改革開放三十多年的實踐證明，財政支出中經濟建設性支出有扶持中小企業發展、促進產業轉型升級等，這些財政支出是有必要的。財政實踐證明，需要對財政支出范圍界定的認識進行反思。本文在吸收國內外學者研究成果的基礎上，以國家理性視角，試圖為財政支出范圍界定提出一個一般的分析框架。

二、財政支出范圍決定的分析框架

經濟主體在進行經濟決策時，目標決定其行為。經濟行為是經濟主體在約束條件下為實現目標的理性選擇。理性是指經濟主體在經濟活動過程中，追求自身利益最大化、成本最小化、風險最小化。不論是在計劃經濟中還是在市場經濟中，政府都作為一個經濟主體參與經濟活動。因此，經濟理性假設適合于分析政府活動與行為。本文把國家理性（政府理性）定義為國家（政府）在經濟活動中，根據自身的資源狀況、目標，追求利益最大化、成本最小化、風險最小化。實際上，國家（政府）理性的選擇就是在各種約束條件下的最優選擇。財政支出范圍與結構也可以從國家（政府）理性視角進行分析。

（一）國家理性決定財政支出及財政支出范圍

財者，錢財也；政者，政治也；財政者乃管理公共錢財或財貨之事也。顯然，從字面意義上理解，“財政”是與國家、政府相關的財務活動。因此，弄清楚財政行為與財政支出范圍，需要從財政與國家、政府之間的內在聯系出發。

政府活動范圍不僅僅局限于經濟領域，社會、政治、國際關系等都是其活動范圍。國家（政府）在行使職能時，既要考慮經濟、社會、政治、國際關系等領域的收益，又考慮成本，還要考慮降低風險。不僅要考慮經濟、社會、政治、國際關系領域的當期收益、成本、風險，還要考慮跨期的收益、成本、風險。為了實現國家效應最大化目標，國家理性要求在經濟、社會、政治、國際關系等領域，實現收益最大化、成本最小化、化解和防范風險。具體而言，在經濟領域，既要促進經濟平穩快速發展，又要降低經濟發展成本（比如：降低勞動力成本），還要降低和防范經濟風險（比如：經濟增長波動、通貨膨脹、金融風險等等）。在社會領域，既要推動社會事業發展（如生態環境建設、節能環保、教育、養老、醫療等等），又要降低社會發展成本（比如：以較低的成本解決教育、養老、醫療等社會事業問題），還要化解和防范社會風險（比如：失業、群體性事件、大規模的疾病等等）。在政治領域，主要是防范政治風險，對內維護國家安全。在國際關系領域，主要是對外維護國家安全，提升國家的國際地位。

財政是國家的財政，是政府的財政。財政體現國家意志與國家理性。財政活動會反映政府活動范圍、方向和意志，政府活動都會集中反映到財政上來。財政作為國家（政府）管理經濟、社會等領域的重要政策工具，財政支出會體現出國家理性。財政支出是國家（政府）為實現在經濟、社會、政治、國際關系等領域的收益、成本、風險等目標，這是國家理性選擇的結果。財政支出有時是為了實現經濟領域的收益、成本、風險目標，有時為了實現政治、社會、國際關系領域的收益、成本、風險目標。

另外，在進行財政支出時，需要以國家理性為判斷標準，分析其是否可行。比如：在經濟建設性財政支出時，不僅需要分析經濟領域的收益、成本、風險，還要分析社會、政治、國際關系領域的收益、成本、風險。在財政支出環節的選擇上，也需要以國家理性為標準，選擇在最優的環節達到最佳效果。為了實現國家效應最大化目標，國家理性要求在財政支出時，可能跨主體、跨期實施財政支出政策。比如：國家為了降低城市居民生活成本，可以補貼農業生產成本，降低農產品價格；國家為了實現未來的目標，提前安排財政支出，可能降低財政支出成本。有時，國家為了促使經濟發展，可能把解決社會問題作為突破口。因為收入分配不公，導致社會需求不足。解決收入分配不公這一社會問題，可以擴大社會需求，促使經濟發展。因此，以國家理性為視角，更容易理解財政支出中的交叉補貼、跨部門、跨領域、跨行業、跨期等財政行為，更容易理解財政支出的結構與范圍。

（二）以國家理性為視角更容易理解一個國家財政支出范圍的變遷

不同階段、不同時期，國家面臨的主要問題不一樣，有時以經濟發展為重，有時以社會問題為重，這決定了財政支出的重點與范圍的不同。在經濟相對不發達時，以發展經濟為第一要務，國家理性決定了財政支出圍繞經濟發展、經濟建設而服務。隨著經濟發展到一定程度，社會問題逐步暴露出來，國家理性決定了解決社會問題需要社會性財政支出。在特殊時期，國家面臨戰爭時，財政支出圍繞政治穩定而服務。所以，財政支出范圍、重點與經濟發展階段、社會面臨的主要問題緊密相關。

在經濟不發達時期，市場根本不存在，不屬于市場失靈中“公共品、外部性、信息不對稱、自然壟斷、收入分配不公、經濟波動”等情況，如果按照“以市場失靈決定財政支出范圍”，根本就不需要財政支出。而事實上，很多落后國家在經濟發展初期，都運用了財政支出政策工具推動經濟發展。因此，以國家理性為視角理解財政支出變遷更具有可操作性。

（三）以國家理性為視角更容易理解不同級次政府與不同國家的財政支出范圍

國家目標、財力約束條件直接影響財政支出范圍。在一個國家內，不同級次政府的目標、財力與承擔的事權存在差異性，財政支出范圍會有所差別。基層政府在財力有限的情況下，先保障政府機關正常運轉，再搞建設，就是通常所說的“先吃飯再搞建設”。省級財政、中央財政的財力相對充裕，除了保障政府機關正常運轉之外，還有財力進行經濟建設，就會有經濟建設性財政支出。國防建設是中央政府的目標，國家理性決定了只有中央政府才會投入，地方政府難以有積極性進行投入。

不同國家因體制存在差異性，其國家目標關注的重點不一樣，也使得財政支出范圍有所差異。在西方資本主義國家，實行的是民主政治，民選政府。獲得民意是國家的理性目標，財政支出自然更多地向民生領域傾斜。尤其是大選前，政府為了贏得更多的選票，必然會將財政支出較多地向民生領域傾斜。

三、對建國以來我國財政支出范圍變遷的理解與認識

（一）改革開放之前的財政支出范圍分析

在建國初期，我國的工業基礎十分薄弱，選擇以重工業優先增長為發展目標，從而帶動整個工業化進程。為了實現重工業優先發展戰略，國家需要大量財力作支撐。在政府財力非常有限的情況下，政府只有從多條路徑最大限度地集中資源，才能實現其目標。為了集中地方財政資金，實行中央集權的財政體制。與此同時，實行金融壟斷與對外貿易。此外，實行城鄉二元結構制度，把農村創造的財富通過價格剪刀差調集到城市工業發展中。為了保證城市工業發展所需的資金，對城市居民實行低工資、低福利政策，此時的財政支出無所不包。計劃經濟體制下無所不包的財政支出，是在財力有限情況下集中力量辦大事的最優選擇，是在財力有限約束條件下為實現重工業發展戰略的最優選擇。

（二）改革開放以來我國財政支出范圍變遷分析

改革開放以來，我國以經濟建設為中心，相應的財政支出圍繞經濟建設服務，比如：財政支出支持基礎設施建設。尤其是地方政府為了追求政績最大化，會充分地利用財政支出工具進行競爭。在一定時期內，地方政府為了實現做大財政收入和GDP的目標，經常運用財政支出和稅收收入工具以吸引資本。各地紛紛擴大財政基礎設施支出，形成了注重促進經濟增長的基礎設施支出，而與居民效用直接相關的福利支出不足的財政支出結構。近年來，養老、教育、醫療、住房等社會問題、生態環境等問題日益凸顯，財政支出有所傾斜，加大了在養老、醫療、住房、生態環境等領域的投入。

四、結論與政策建議

本文以國家理性為視角，解釋財政支出范圍，試圖提出決定財政支出范圍的一般性分析框架。國家理性決定了財政支出范圍及其變遷。國家目標、實現國家目標的約束條件以及實現國家目標的成本最低方式三者決定了財政支出的范圍與結構。從國家理性出發，既可以比較分析國家之間的財政支出范圍（資本主義國家與社會主義國家的財政支出范圍，不同經濟發展水平國家的財政支出范圍），又可以分析不同級次的地方政府的財政支出范圍，還可以分析一個國家財政支出范圍的變遷過程。以國家理性為視角分析財政支出范圍，也為財政支出范圍調整提供了一種理解思路。