完善財政部門內控體系的探析

● 劉 志 胡克波 曾 敏

近年來，財政部門大力推動內部制度的建立健全與有效執行，內部管理的規范化水平顯著提高。但由于內部控制體系不夠健全，一些單位仍存在問題，影響了法制財政建設，也不符合“為國理財、為民服務”的基本要求。為此，筆者結合實際情況，從深化財政部門自身建設的角度，對財政部門健全內部控制體系的現實意義、客觀條件和應達到的目標、遵循的原則以及相應的保障措施作了深入思考。

一、財政部門內部控制體系現狀

近年來，財政部門按照依法行政依法理財的原則，注重制度建設并加大法制宣傳教育力度，著力推進政務信息公開和內部監督制約，在內部控制建設方面取得了顯著成效，較好地保障了財政資金和財政干部的 “兩個安全”。

1、工作運行規則基本建立。各級財政部門能夠按照規范、協調的原則，以編制職能為基礎，對領導職責、會議制度、公文審批、印章管理、機要保密以及突發事件處理等日常工作事項的職責劃分、人員設置等予以明確，較好地保障了財政部門正常運轉。

2、財政權力行使基本規范。財政預算、執行與監督相互制約的權力運行體系初步建立，對行政相對人的財政審核審批事項的行使依據、辦事指南能夠主動公開，尤其是通過“權力梳理、監督定位和流程規范”工作，以《權力運行流程表》和《權力運行流程圖》的形式，進一步規范了財政權力事項。

3、內部管理制度比較全面。財政部門基本能夠結合自身實際，自上而下對部門內部管理中涉及財政資金分配、國有資產管理和人事隊伍建設等事項出臺一系列的制度規定，從制度層面防范財政內控風險。

目前，財政部門通過內部控制建設，切實強化了內部管理，提高了行政效率。但從實際情況看，仍然存在著制度規定不夠細致完善、財政資金分配權力過于集中、財政管理自由裁量權設置不夠科學、內部監督不到位等問題，其中一個主要原因就是內部控制失效。主要表現在三個方面：

（一）控制環境不夠優化

控制環境是內部控制五要素之首，是內部控制的基礎和核心。因此，具備明晰的機構設置和權責分配、良好的職業操守與積極向上的價值觀、和諧先進的財政文化以及工作能力良好的干部隊伍，既是財政部門控制環境的理想目標，也是實現財政部門內部控制管理有效運行的現實基礎。目前，受社會環境影響，財政部門內部控制環境離理想的目標仍存在一定差距。

1、少數崗位人員職業操守和價值觀不夠積極。主要表現在一些要害崗位甚至個別領導干部在價值觀塑造方面取向錯誤，拜金主義、權錢交易時有存在，經常出現個人行為凌駕于內部控制制度之上，甚至獨斷專權的行為。

2、財政干部隊伍的能力建設與科學化精細化的財政管理要求仍有差距。雖然經多年來的不斷培養、鍛煉，形成了一大批懂業務、會管理、肯奉獻的財政干部隊伍，但實踐中，財政部門尤其是基層財政部門的工作人員還存在執法水平不高、工作作風不實的問題，既不利于內部控制制度的有效執行，還嚴重影響了新政策的宣傳解釋與貫徹落實。

3、先進財政文化的作用尚未充分發揮。現階段財政部門內部的文化氛圍既沒有形成“制度至上”的內控理念，也不能對財政干部職工的思想、心理和行為產生約束與規范的作用。

（二）內控制度不夠完備

系統的內部控制應涵蓋資金管理、權力行使、人事管理、組織文化建設等組織運轉的各個方面。當前，財政部門的內部控制體系不夠完善，僅側重于財政資金、資產安全的內部控制，缺乏系統性。

1、部分內控制度缺位。主要是近年來財政部門出臺了一系列新政策，致使一些業務的內容、重點、程序、方法以及風險點都發生了重大變化，而與之對應的內部控制制度尚未建立。

2、部分制度操作性欠佳。主要是一些制度內容過于簡單、概括和格式化，對具體操作缺乏規范性約束和指導，導致工作人員在制度執行過程中無所適從。如在權力行使過程中，對自由裁量權適用的標準，缺乏統一的約束控制制度。由于缺少標準化的制度體系，仍容易受集體主觀因素影響而做出不合理的裁量。

3、內控制度缺乏自我完善機制。部分制度對業務發展變化產生的新風險點，不能及時進行評估識別并予以修正。如在新形勢下，隨著經濟社會的快速發展，人們思想文化多元發展，財政部門對組織文化的控制和管理，未能形成與時代特征相契合的制度文化，導致干部對組織文化的認同感、歸屬感出現偏差。

（三）內控監督比較薄弱

監督是對內部控制設計合理性進行研究和評估并對內部控制有效性的評價，適時提出改進建議，促進內部控制合理高效運行。當前，財政部門對內部控制的監督還比較薄弱，主要存在兩大不足：一方面，內部控制監督的權威性不足。對內部控制的監督主要由財政部門內設監督機構進行，基本執行平級監督，大多缺乏本部門主要領導的親自領導和參與，形成了內部監督的阻力偏大，且整改落實積極性不高的被動局面。另一方面，對內部控制的監督不夠全面。目前財政部門對內部控制監督分為日常監督和專項監督。日常監督僅局限于黨風廉政、違法違紀行為的監督；專項監督僅是在部分層級設立監督檢查局，對財稅政策執行、財政收支管理等事項的監督檢查，未形成完善的內部監督體系，更缺少對本部門內部權力行使、人事組織管理等事項的有效監督。

二、完善財政部門內部控制體系的現實意義

（一）完善內部控制體系是落實依法理財的基本保障

2005年，財政部出臺了《財政部門全面推進依法行政依法理財實施意見》，對財政部門依法行政、依法理財的各項任務作了總體部署和全面規劃，并提出了建設法治財政的十年目標。近年來初步形成了較為系統的財政法規制度，基本做到了有法可依。但是，徒法不足以自行。在一些地方財政部門仍然存在有法不依、執法不嚴，甚至選擇性執法問題，導致一些惠民、惠企政策落實不到位。因此，應建立健全并有效落實內部控制體系。首先，通過促進財政干部不斷增強自身職業素養，提高財政干部特別是領導干部的依法理財意識，進而提升財政部門依法理財水平。其次，通過有效的內部約束，促進財政執法程序更加規范，財政執法行為更加文明，財政執法效果更加顯著。第三，能夠通過先進的財政文化，解決當前財政行政決策過于簡化、協調性和操作性不強的問題，保障重大行政決策科學性和持續性。

（二）完善內部控制體系是規范權力運行的客觀需要

財政權力運行廣泛而深刻地影響著整個社會的運轉，直接關系到廣大公民、法人和其他組織的利益得失，是建設法治政府進程中備受關注的重要領域。受傳統官本位、權力本位觀念影響，在一些財政部門仍存在權力濫用、權力尋租等違法亂紀的問題。因此，應建立完善的內部控制體系。一是通過健全內部控制體系，可以科學設置和分配權力，防止權力過分集中以及權力的責任缺失，規范權力運行的權限、原則以及程序，防范權力運行越位、錯位和缺位。二是通過落實內部控制制度，能夠及時監督和約束權力，改善內部監督軟弱無力的局面，以內部制度保證有效監督，防止權力被濫用。三是通過內部控制的程序化運行，能夠促進權力行使更加透明，防止“內部文件”、“內部規定”的濫用，杜絕暗箱操作，實現權力運行公開、公正、公平。同時，健全內部控制體系，能夠科學規范權力與責任之間的匹配關系，促使權力和責任保持均衡，防范有權無責或權責不符，形成權力運行過錯的責任追究機制。

（三）完善內部控制體系是建設和諧機關的現實選擇

1、有利于營造協調合作的工作環境。促進財政部門內部管理制度科學實用并有效落實，是激發干部職工歸屬感、責任感的重要途徑。

2、有利于形成以制度管人、平等競爭的良好局面。公平公正的管理制度和激勵機制，是激活干部職工的內驅動力。完善的內控制度體系能夠針對不同層次、不同能力以及知識層面的職工，搭建激發創造性思維、施展個人才華的平臺，促進干部職工實現自身價值。

3、能夠建立良性互動的干部職工教育學習機制。完善的教育培訓制度，督促和協助干部職工加強政治理論、專業知識學習，提升自身素質。

三、完善財政部門內部控制體系的主要目標

（一）內控理念深入人心

良好的內部控制意識是內部控制制度設計完善和有效運行的基本前提，也是完善內部控制體系的基本目標。

1、內控制度遵從度高。財政部門干部職工不但充分認清內部控制的重要性，主動接受和遵循內部控制制度并自覺融入到內部控制之中，而且時時處處以各項內控制度對其執法行為進行規范和約束。

2、內控制度權威性強。能夠將內控制度作為組織紀律的拓展和延伸，引導干部職工養成執行內控制度等同于遵章守紀的行為習慣。

3、內控制度成為財政文化的重要組成部分。重點是按組織制度文化的要求，把內控制度作為執法行為的標準和規范，實現財政部門內部互融互動、協調統一。同時，發揮文化的激勵作用促進財政部門組織價值和干部職工自身價值的實現。

（二）內控制度全面協調

全面協調的內控制度是完善內部控制體系的保障。因此，內部控制體系需對權力運行的全過程、各環節進行規范并縱向貫穿政策制定、執行、考核及監督全過程，橫向覆蓋財政部門所有內設機構的職責履行和權力行使。一方面，財政部門應結合自身業務特點和內部控制要求分配內部機構職責權限，將權力與責任落實到各內部機構，并通過編制內部管理手冊，使全體員工掌握內部機構設置、崗位職責、業務流程等情況，明確權責分配，正確行使職權。另一方面，通過內部控制制度，細化各內設機構之間的權力與義務，促進各機構之間的合作與協調，實現機構內部的高效運轉。

（三）內部控制持續有效

內控制度執行的持續有效，是完善財政部門內控制度體系的重要體現，包括內控制度的穩定有效和制度執行的持續有效兩個方面。

1、立足各級財政部門的機構特點，對內控制度應進行科學論證。因事制宜地完善各項內控制度，突出制度體系的科學性、穩定性、持續性和可操作性，從而實現內控制度的穩定有效。

2、在制度建立與執行中注重處理好權力結構和內部控制的關系。突出強調組織在內部控制中的主體作用，淡化個人對內部控制的影響，實現內控執行的持續性。

（四）內控監督有效運行

一方面，建立有效的內部控制監督制度，明確內部監督權力與職責，定期針對內部控制的完整性、合理性和有效性進行監督檢查，促進內部控制的有效實施。另一方面，根據監督發現的制度缺陷或執行不力，對現行內控體系進行研究評估，提出針對性強的改進和完善措施，促進內部控制體系進行自我完善。

四、完善財政部門內部控制體系的基本原則

（一）依法管理原則

1、依法合理授權。并根據權責不同依法制定內部控制制度，保證控制制度的合法性。

2、保障財政部門工作人員的合法權益。任何約束、控制行為均不得以犧牲財政部門工作人員的合法利益為代價。

3、保障行政相對人的合法權益。不能以內部控制為理由人為增加其工作成本，耗費其工作精力。

（二）系統控制原則

系統的內部控制，應在科學梳理各級財政部門權力與職責的基礎上，實現對各個權力事項和執法環節的全覆蓋。既要涉及對財政執法行為的事前計劃、事中約束和事后監督，又要覆蓋財稅政策制定、預決算管理、公共支出管理等權力職責，并促使內部控制在環節和事項上發揮作用，形成完善的內部控制體系。

（三）適用可行原則

內部控制水平應當與部門的組織規模、職責權限和控制風險等要素相適應。因此，各級財政部門、經濟發展程度不同地區的財政部門的內部控制體系不能簡單復制，應根據自身權力職責、組織狀況以及外部行政環境特點建立內部控制體系，并根據發展狀況及形式變化對內部控制進行修正，實現內部控制的方便、高效且易于操作。

（四）均衡配套原則

根據內部控制相互制約的理念，財政部門應根據組織結構、權力職責、業務流程制定內部控制體系，針對部門內部各主體的權力和職責的特點，賦予相應的內部控制權限與義務，達到內部控制權利義務的均衡，形成內部控制與權力運行機制之間的相互制約、相互監督和相互促進的良好局面。

（五）成本節約原則

實施內部控制，應當權衡實施過程所耗費的各項成本與預期效益，應以適度成本實現預期控制目標。財政部門實施內部控制，應充分考慮投入的人力資源、資金成本和時間成本，防止為追求內部控制目標而耗費過多資源，違背管理理念和內部控制的目的。

五、完善財政部門內部控制體系的主要措施

（一）把內部控制建設緊貼財政中心工作科學設計

1、突出財政部門業務特點。財政部門應重點圍繞財政預算、執行與監督業務的有效運行設計內控制度，更加注重促進財政部門聚財理財職能的發揮，有利于改善財政宏觀調控，完善財政政策，創新財稅制度。

2、緊貼財政部門“兩基建設”。基礎工作和基層建設是財政部門落實科學發展觀的必然要求，是發揮財政職能作用的重要保障。財政部門內控制度的設計，應立足基層部門、圍繞基礎工作，實現對財政部門人、財、物的全面規范和整體提高。

3、體現財政科學化精細化管理需求。全面實施財政科學化精細化管理，是提高財政管理績效的必然要求，符合現代管理發展趨勢。因此，財政部門內控制度的設計應把握財政管理的客觀規律，引入現代管理方法和信息技術，避免大而化之粗放式管理，抓住管理的薄弱環節。

（二）把內部控制宣傳納入財政文化范疇統籌推進

財政部門實施內部控制，前提是應抓好內部控制的宣傳、普及，營造良好的控制環境。

1、將內部控制與財政文化相融合。內部控制既包括對組織文化的控制，又屬于組織文化的一部分，兩者相輔相成，互相促進。應將內部控制的宣傳，結合并融入財政部門組織文化建設之中，成為組織文化的重要部分，以此激發財政干部職工的工作潛力與熱情，提高制度的執行力。

2、增強全員內部控制意識。內部控制是財政部門加強內部管理，實現依法理財的重要手段。財政部門應自上而下加強內部控制宣傳，深化內部控制理念，形成領導牽頭、全員積極參與的良好局面。

3、注重內部控制制度學習、培訓。內部控制是一項全面性的管理活動，需要財政部門全員參與，各級財政部門應根據組織和人員特點，有針對性進行教育培訓，激發干部職工爭先創優熱情，努力提升管理水平，加強內部控制基礎建設。

（三）把內部控制落實作為風險防控措施合力推進

1、突出管理效用的落實。內部控制是對財政部門日常工作的全面規范和完善，是增強財政部門管理水平、提升工作質量和工作效率、防范執法風險的主要手段。將內部控制落實為日常工作的標準和規則，實現對日常工作行為的指導和約束。

2、突出對監督職能的落實。以內部控制體系的監督職能，加強對崗位職責的規范和均衡，對權力行使的牽制和約束，對執法結果的審核和監督，從而形成多層次的防控體系。

3、突出對風險評估的落實。內部控制是風險防控的重要措施，風險評估則是對內部控制的風險防控，是其自身完善的前提和基礎，是風險防控的重要環節。促進風險評估的落實，實現管理制度的不斷完善，形成更加科學的內部控制體系。

（四）把內部控制體系納入法規系列保障貫徹落實

1、以法律法規為基礎，規范內部控制指導原則和基本內容。既保證內部控制建立和實施的穩定與延續，促進內控目標的實現；又保證各級財政部門內部控制體系的規范性和統一性，為開展內控評價和外部審計奠定基礎。

2、以規范性文件為補充，促進各級財政部門完善內控體系。在遵循法律法規基本原則和根本要求的基礎上，各級財政部門根據權責特點，以規范性文件形式對自身內部控制予以完善，保證內部控制的科學性和針對性，保障內控制度的基本功效。

（五）把內部控制成效納入考評體系保障動態完善

一方面，對內部控制實施情況進行評價。內部控制體系是一項各環節緊密聯系、相互約束的控制系統，任何一個環節的失控和疏忽，都影響著其綜合職能和目標的實現。因此，對內控實施進行定期與不定期評價，是對其實施情況的監督和彌補。另一方面，對制度設計進行評價。內控制度的科學與否直接關系到整體目標的實現，實施過程中，應注重對內控的實施進度、效率和成果等方面的關注，及時發現實施過程中存在的問題。在綜合分析評價基礎上，通過重點開展風險評估，對存在的問題與不足及時進行自我修復、自我完善。與此同時，財政部門根據內部控制的設計，以及本部門依法行政水平的發展提高，不斷對內控的設計和制度進行完善，并以法規方式予以明確，從而保障內部控制的持續性和科學性。