文化產業經濟發展與政府財稅調控的關聯度

楊京鐘

（黎明職業大學，福建 泉州 362000）

文化產業作為我國的綠色朝陽產業、新興產業和未來發展的支柱性產業，同時又作為我國現階段的幼稚保護產業與弱勢產業，其產業經濟的快速發展，做大做強，客觀上需要政府的適度介入與宏觀財稅政策的有效調控。為此，從經濟理論和操作實踐的雙重視角探究文化產業經濟發展與政府財稅調控行為的相互關系，厘清其調控的作用機理，對促進和激勵我國文化產業可持續發展具有現實的指導意義。

一、市場失靈、政府調控與文化產業經濟發展的關聯性

西方經濟學理論認為，市場經濟是以市場為基礎配置資源的經濟，它具有任何其他機制和手段不可替代的作用和功能。然而，市場經濟并不是萬能的，其本身具有極大的局限性。在自由放任基礎上的市場競爭機制，不是在任何領域、任何狀態下都能充分發揮其市場調節資源的作用，即是說市場機制本身不能完全依靠市場調節，從而天然達到資源有效配置的經濟效果。即使市場機制能夠充分發揮自身的作用，也不能完全達到而且符合整個社會供需的最佳資源配置效應，因為這是市場經濟的內在固有缺陷。在市場經濟條件下，單個生產者獨立作出的生產決策會導致大量的外部性問題，不可避免使得在單個經濟主體的私人收益和社會收益、私人成本與社會成本之間存在差異，這就使得政府經濟決策偏離社會目標，這往往會引發市場經濟波動而造成有限的資源浪費。正是由于在市場經濟條件下“市場失靈”問題的客觀存在無形中給政府干預市場機制提供了機會和條件，政府有必要對自由市場經濟進行必要的干預，即政府借助政府宏觀調控這只“看得見的手”來糾補市場機制本身的缺陷和不足，以解決市場失靈現象。由此可見，市場經濟條件下的“市場失靈”現象的發生，為政府的適度介入和干預市場經濟提供了充足的理由和依據。從國際實踐經驗看，政府對市場經濟的干預已成為一種普遍現象和普遍趨勢。［1］

發展文化產業離不開市場與政府兩方面的調控作用。我國的文化產業無論是產業規模的擴大和服務水平的提高，還是產業結構的優化與產業市場競爭力的提升，均需要發揮政府宏觀調控與市場經濟調節的雙重作用。

一方面，發展文化產業客觀上要求政府實施有效的干預，發揮引導、激勵的促進作用。具體來說，首先完善我國文化產業的市場體系。包括培育文化市場主體，制定科學、規范的市場規則，規范市場秩序等，同時深化文化體制改革，建立完善的現代文化企業制度，保持良好的市場秩序和競爭環境，強化對文化產品（服務）消費者合法權益的有效保護等。其次轉變政府職能。包括完善經濟調節職能、市場監督職能、社會管理職能、公共服務職能等。最后，政府需優化鼓勵文化產業發展的政策環境。鑒于市場失靈的存在具有廣泛性和普遍性的特征，為糾正市場經濟下的文化市場失靈現象，優化文化資源配置，政府應制定包括產業政策、公共財政政策、稅收優惠政策、金融政策、外貿政策、價格政策等一系列促進文化產業發展的宏觀調控政策，同時減少各項政策之間的不協調性，為文化產業的健康、持續性發展提供一個公平競爭的良性市場環境。

另一方面，發展文化產業要求市場機制有效發揮作用。具體而言，一是市場價格機制有效發揮作用。只有文化產業中的文化產品（服務）價格所形成的市場化程度高，價格才能引導文化資源的合理優化配置，從而降低產業成本，提高質量和效率。合理有效地把這些資源適時地推向市場，形成一根完整的良性產業鏈，建立一個開放性的市場。［2］二是市場供求機制有效發揮作用。只有文化產品（服務）的供求機制充分發揮作用，才能促使文化產業中商品和服務的供求關系取得相對平衡，體現在對于社會更好地滿足其多層次、多方面、多樣化文化需求的期待上，［3］進而提高文化產業的規模和水平。三是市場競爭機制有效發揮作用。文化產業中的廠商成為真正自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體，建立完善的文化產業市場規則和規范的市場秩序，才能促使文化市場的競爭機制發揮作用。

二、政府介入文化產業經濟調控的定位與作用

眾所周知，企業和個人是市場經濟活動中最重要的微觀經營主體，微觀經濟主體在參與市場經濟運營過程中須以市場為紐帶，通過市場供求調節進行市場經營活動。然而，市場經濟無法自身予以解決的市場失靈問題，同樣也決定了微觀經營主體也無法通過自身的經營行為和提升經營效率加以克服和有效解決，這就客觀上亟須作為市場監管主體的政府，依照法律法規、各類政策手段為矯正和克服市場失靈問題而進行有效的宏觀調控與適度干預。基于此，政府的地位就是政府在市場經濟活動中擔當起扶持者與引導者的責任，不應過多干預市場公平競爭和企業合法的生產經營活動，而是干預市場本身無法解決的問題、單個的市場經濟主體（企業或個人）沒有能力解決的問題。文化產業是一種大眾文化消費的產業，與市場緊密相連，［2］尤其是在文化產業發展進程中，政府干預的重點應該是文化市場失靈的領域。

在市場經濟條件下，政府發展文化產業的首要任務，是為其健康發展創造一個公平競爭的市場環境。政府作為市場的監管者和合法經營企業的保護人，應當按照“公平、公正、公開”的原則，不斷完善對文化市場監管的政策法規，通過各種法律和行政手段對侵權、欺詐等破壞文化市場正常秩序的行為加以限制、禁止和懲戒，維護市場的公正性和公平性，進而保護企業的合法經營利益和競爭權利。通過政府的監管，保證文化企業在市場機制條件下的公平競爭、公平發展，為文化產業的發展營造良好的市場環境。當然，對文化產業發展完全采取政府主導方式，越俎代庖，直接干預文化產品的生產、服務與銷售，破壞市場在文化供需平衡和資源配置方面的自我調節功能，最終會制約和阻礙文化產業發展。同時，文化產業具有其他產業所沒有的在精神人文方面的內在特征，政府作為社會管理者，有義務在市場經濟框架內通過公共政策調整，對文化產業發展給予必要的引導和扶持。而這種引導和扶持，必須在市場規則允許的范圍內，在時間、空間和內容上都應當是有限、有節制的適度干預和政策調節。

長期的實踐證明市場與政府的良性關系表現為：市場資源配置優化，市場健康發展，政府就不要介入干預；市場失靈，資源配置不充分、不完善，政府應及時介入、適度干預，為市場主體創造良好的發展環境。總而言之，政府介入的是文化產業市場失靈的領域，對這些領域，政府要在維護文化市場的公平競爭，宏觀引導與政策扶持文化產業發展，優化文化產業發展環境等方面發揮主導作用。

1.加強監管，維護文化市場公平競爭的作用

發展文化產業離不開政府的有效監管，為此，政府需規范文化市場秩序，建立公開、平等、規范的行業監管制度，查處侵犯文化知識產權的違法行為，保護文化企業的自主創新，維護消費者的合法權益。再者，統一、開放、競爭、有序的文化市場是文化產業賴以生存和發展的基礎，這就需要深化文化體制改革，支持經營性文化事業單位轉制為企業，積極培育市場競爭主體是發展文化產業的首要任務。政府在加大財政扶持力度保障改革成效的同時，積極推進現代企業制度，完善法人治理結構，推動文化市場主體的公司制或股份制改造；鼓勵多種所有制文化企業的協調發展，逐步實現以股份制企業為主體，國有企業為骨干，民營企業為依托，經營主體互為補充、良性競爭的發展格局。

2.政府宏觀調控引導與政策扶持的激勵作用

政府的宏觀調控引導主要是制定完善的法規政策，加強對文化產業發展方向、總量、結構和質量的宏觀調控，做好引導、扶持和服務工作。一般而言，支持發展文化產業的政策分為橫向和縱向兩種類型。橫向政策主要是政府對與文化產業相關的周邊產業的政策扶持。眾所周知，文化是民族的血脈和靈魂，是人民的精神家園，是國家發展的重要支撐。［3］文化產業作為交叉型產業，與諸多產業密切相關，產業政策的制定應兼顧文化制造、藝術品投資、建筑等周邊產業，為文化產業的發展提供支撐作用。縱向政策主要是指應有持續性和周期性的產業政策。文化產業的發展是一個長期的系統工程，能否提供持續、穩定的產業政策和相關扶持措施，是決定我國文化產業能走多遠、走多快的重要因素。

3.完善政府調控文化產業發展的政策環境

依據現實國情，文化產業在我國仍然處于起步初始階段，仍需要政府采取有效的調控措施優化與完善我國的文化產業發展環境。首先，加大扶持力度，如加快推進文化產業標準化，建立健全文化產業標準化體系。其次，結合國情和發展實際，制定既符合文化產業發展規律，又符合經濟發展實際的財政、稅收、分配等各項優惠政策，為文化產業跨越式發展提供完善、有序的發展條件，營造公平高效的外部環境。第三，鑒于當前文化產業法規政策滯后，嚴重制約了文化產業的蓬勃發展，而市場經濟是法制經濟、管理經濟，因而完善文化產業法規政策體系也是改善文化產業投資環境的必然要求和客觀需要。基于此，國家應盡快出臺包括財稅政策在內的各種產業經濟調控政策，為發展文化產業創造一個規范、完善、持久的政策環境。

三、政府財稅政策調控文化產業經濟的依據

1.文化產品特征決定了政府財稅政策的介入調控

文化產業是一個特殊的產業，文化產品也是一種特殊商品，文化產品具有的雙重屬性，兼具意識形態屬性與商品經濟屬性，兼具社會效益與經濟效益，關涉精神紐帶與民生福祉。［3］因而具有區別于一般物質商品的特性。一是具有外部性特征。文化產品具有廣泛的外部性，正外部性文化產品能夠增進居民的福利，對于提高勞動者素質，滿足居民多方面的精神文化需求具有積極的作用；負外部性文化產品則會降低社會福利或引發犯罪等。二是具有非競爭性特征。文化產品的消費方式主要是賞鑒和娛樂，它所消耗的只是文化藝術的物質載體，其文化價值不會消耗，而且可以通過再版、再演與復制拷貝而獲得永久的生命力，會在人們的共鳴中獲得豐富。三是具有效用難以衡量性特征。由于文化產品是一種精神產品，不同的消費者獲得的滿足不同，因而對文化產品難以準確評價，致使文化產品的效用難以準確衡量。四是具有需求多樣性特征。人們在精神生活（情感）、文化層次、思想道德等方面的人文需求差異很大，呈現多樣化的特點，客觀上要求文化產品的生產者和制作者提供結構復雜、層次繁多、質量上乘、內容豐富的文化產品與文化服務。［4］上述文化產品的特殊屬性，決定了政府必須適度介入，財稅政策是政府采用的重要經濟調控手段，通過運用財稅政策，為文化產業創造有利的生存、發展條件，鼓勵企業對文化產業的投入，幫助投資者降低文化產業的投資風險與經營成本，創造盡可能多的經濟和社會效益。［5］45-46此外，稅收優惠政策會產生一種示范效應，引導資金流向，使得更多的資本在稅收優惠政策的引導下，流向文化產業，帶動文化產業的快速發展。

2.文化市場失靈的客觀存在，需要政府財稅政策的介入干預

文化市場失靈可通過政府財政機制加以解決，其機制作用表現為：一是稅收政策。稅收政策對微觀經濟單位（個人、家庭、企業等）來說，其作用與市場機制中的價格相對應；稅收對宏觀經濟而言，其作用是保證公共財稅收入的及時實現。二是財政公共支出。公共支出從財政補貼角度看實質上是一種負稅，實踐表明，稅收政策對于彌補市場失靈、有效配置資源具有積極的作用。一方面，文化產品所具有的的公共品特性決定了需要政府財稅宏觀調控政策給予一定的經濟價值補償。這是因為大多數文化產品或服務所具有的公益性、非競爭性和非排他性的公共產品屬性，不可避免地產生了“搭便車”的免費消費行為。針對市場中的“免費搭車”現象，政府可憑借自身的政治權力對公共文化產品（服務）的生產者和需求者征稅，取得財稅收入，由此取得對公共文化產品（服務）的價值補償。另一方面，公共文化產品（服務）所具有的外部性特征決定了其生產經營受到財稅政策的約束或扶持。具體而言：（1）針對具有負外部經濟效應的文化產品（服務），財稅政策對生產經營行為予以課稅，促使該文化產品的生產成本提高到實際社會成本的水平，以克服該文化產品在生產經營時，由于企業或個人負擔的社會成本過低而導致的社會資源過多地配置到這類產品的情形。（2）針對具有正外部經濟效應的文化產品（服務），財稅政策對生產經營行為給予財政補貼（助），促使該文化產品的個人收益能夠與其所產生的社會效益對等，進而鼓勵該文化產品的生產經營者將生產經營規模擴大到正常水平，以克服社會在該文化產品上資源配置過少的弊病。

3.發展文化產業是一項國家戰略，需要財稅宏觀政策的強有力調控

在“十五”和“十一五”期間，國家先后制定了60多項大力支持和促進文化產業發展的宏觀調控措施和規劃綱要。尤其是2009年7月22日，我國通過并發布了第一部文化產業專項規劃——《文化產業振興規劃》，標志著文化產業已經上升為國家的戰略性產業，［3］是一種國家專門調控文化產業經濟行為。2010年12月10日至12日召開的中央經濟工作會議對國家文化產業的地位予以重新定位，文化產業一舉躍升為“國民經濟支柱性產業”。2011年4月，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（2011-2015）》明確提出，推動文化產業成為國民經濟支柱性產業，增強文化產業整體實力和競爭力，促進文化大發展大繁榮。2011年10月，中共第十七屆六中全會強調，建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，推動文化產業跨越式發展，要構建現代文化產業體系，形成公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局。2012年2月，《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》也明確提出，構建現代文化產業體系，培育現代文化市場，鼓勵文化企業走出去，使現代文化產業體系和文化市場體系基本建立，逐步成長為國民經濟支柱性產業。以上國家規劃綱要和調控政策充分表明，國家對發展文化產業給予極大地重視，把發展文化產業提升到國家戰略的高度，由此我國文化產業有望進入高速發展期。鑒于此，促進我國文化產業的持續性發展，政府須建立一種新的制度框架，國家財稅政策在宏觀調控和協調文化資源流向、優化文化資源配置、體現國家戰略性產業發展意圖上具有難以替代的作用和優勢。［5］45-46財稅政策作為政府激勵文化產業發展極為重要的一種宏觀調控政策，能靈活運用包括加大政府財政投入，落實稅收扶持力度，對文化內容創意生產、非物質文化遺產項目經營實施稅收優惠等財稅調控政策，進一步促進我國文化產業的大發展大繁榮。

4.文化產業作為我國的幼稚產業，需要政府財稅政策的扶持與激勵

首先，文化產業在我國存在發展時間短，投資不足，產業發展不平衡，集約化程度不高，國際競爭中處于劣勢，文化產業管理體制不健全等問題，而且文化產業總量水平不高，對國民經濟增長的貢獻率低。與國際比較，我國文化產業在國內生產總值中所占的比例，大大低于西方發達國家已經達到的10%以上的水平。［6］這說明我國文化產業仍處于起步初始階段。對比西方發達國家成熟的文化產業，無論從產業規模、產業結構、產業集聚、產業行為，還是從運行效率、產業水平、產業貢獻程度等而言，都無法相提并論。其次，我國的文化產業無論在產業收入水平、稅收收入規模還是對GDP 貢獻程度方面，均低于或落后于分行業的其他服務業。由表1數據可知，在我國服務業的相關行業中，盡管新興文化體育娛樂業在2009年至2011年連續三年稅收收入規模由354.8億元躍升為2011年的512.6億元，增長了1.44 倍，其比重也由1.17%上升為1.38%，但與傳統的批發零售業、金融業、房地產業、交通運輸業及郵政業、信息服務和軟件業相比，其稅收增長速度、稅收貢獻率均相差甚遠。以文化體育娛樂業發展最快的2011年為例，批發零售業、金融業、房地產業、其他行業、交通運輸倉儲及郵政業、信息服務和軟件業和租賃商務服務業所征稅收收入分別是文化體育娛樂業的23.6倍、17.72倍、9.68倍、6.21倍、5.37倍、3.59倍和3.05倍，且文化體育娛樂業占比僅是批發零售業的1／23.75，金融業的1／17.78，房地產業的1／9.71，交通運輸業及郵政業的1／5.38。由此可見，就連我國當前發展勢頭最盛的文化體育娛樂業，對國家和社會的貢獻程度依然很低，屬于典型的幼稚保護產業。長期以來，我國的文化產業普遍呈現“小、弱、散”的狀況，文化產業若想大發展大繁榮，政府的適度介入與宏觀調控扶持不可或缺。再次，鑒于文化產業仍然是中國的弱勢產業，規模總量小，在版權貿易、音像制品貿易和文化服務貿易等方面還存在相當大的貿易逆差，而且，文化生產力已經成為新世紀重要的經濟增長點。［3］文化產業作為一個高投入、高回報、高風險的產業，對資本具有極強的需求和依賴，迫切需要國家財稅政策發揮示范性和導向性作用，幫助彌補市場失靈和市場缺陷，推動文化產業實現跨越發展。最后，依據幼稚產業保護理論，幼稚產業的保護政策包括國際貿易保護政策和國內生產扶植政策兩大類，其中，國內生產扶植政策主要包括財政扶植政策、金融扶植政策、技術扶植政策和直接規制政策等。

表1 文化產業及服務業分行業稅收收入規模及比重 （單位：億元，%）Tab.1 The tax revenue's scale and proportion of culture industry and service division industry（unit：0.1billion Yuan，%）

四、政府財稅政策調控文化產業經濟的作用機理

政府給予仍處于幼稚階段的弱勢文化產業必要的公共財稅政策和稅收優惠政策的扶持，讓文化產業由弱變強、由小變大、從量變向質變發展，有利于我國目前處于成長期的文化產業茁壯成長。

美國著名經濟學家凱恩斯在其論著《就業、利息和貨幣通論》中認為，政府根據一定時期的經濟運行狀態，調控宏觀經濟運行，實現特定政策目標的手段和工具，如財政支出、稅收、發行國債等。財稅政策具有促進經濟增長、改善收入分配、優化資源配置等多種職能，最終目標實現經濟穩定與產出增長。基于此，根據財稅政策的作用層次劃分，財稅政策區分為宏觀財稅政策與微觀財稅政策。宏觀財稅政策實質是政府用來促進經濟穩定增長的間接調控手段，是通過公共財政支出和稅收政策的增減變動來調節經濟活動總水平的財稅政策。宏觀財政和稅收政策作用于整個宏觀經濟，調節國家宏觀經濟總量。

與宏觀財稅政策相對應的是微觀財稅政策。微觀財稅政策實質是政府促進某個產業和某些部門的發展，引起局部和個量變動的間接調控手段。微觀財稅政策作為國家中長期調控政策，其效應是通過文化產業結構、經濟結構的變化（即文化產業合理化、文化產業結構優化、文化產業高級化）促進國民經濟持續、穩定、協調發展。政府財稅政策支持與促進文化產業發展的作用主要體現在兩方面。一方面，通過宏觀財稅政策與微觀財稅政策的相互作用，增強文化產業和文化企業的生產經營活動。如政府對某個龍頭文化企業或者中小文化企業給予財政補貼（助）、稅收優惠、政府財政采購等來增強文化產業和文化企業的經濟和社會利益，［4］調動文化企業的生產、投資、經營的積極性，增強其經營能力和活力，微觀企業會遵循政府的產業扶持政策導向和自身的利益驅動發展文化產業。另一方面，財稅政策導向通常是對新興產業和主導產業的支持。文化產業作為我國的新興產業和主導產業，政府扶持其健康、快速發展能夠促進經濟社會協調、持續發展。國家以財稅政策為導向，引導、吸引文化企業及時調整自身的生產經營行為，與國家的宏觀調控政策和促進經濟增長的宏觀調控目標保持一致，政府的宏觀經濟政策滲入到文化企業的微觀層面進行有效調節，有利于國家宏觀經濟發展目標的實現。

政府財稅政策作用于文化產業的微觀基礎是文化企業，文化企業生產經營的效益好壞，發展成敗均與財稅宏觀調控政策的支持與激勵有著千絲萬縷的影響和聯系。如微觀文化企業在生產經營過程中能否對政府的財稅政策有敏感效應，是否愿意接受財稅政策信息調整以優化自身的經營決策和經營行為。［5］52-55即微觀文化企業的生產經營活動及企業成長與財稅政策之間存在著相互的關聯度。眾所周知，文化企業是市場經濟的微觀基礎，若干個文化企業構成了整個文化產業的經濟主體，它們在市場競爭中亟須獲得政府的支持和幫助，以求得自身的持續生存與快速發展。

一方面，文化產業中的微觀主體——文化企業的生存與發展對政府財稅政策有著迫切的需求，這一迫切需求又反映于文化企業對優越外部經營條件和外部環境的迫切渴求。這客觀上決定了微觀文化企業主體需要依靠政府財稅政策在內的各種優惠政策的大力支持，以獲取自身產業發展中的資金、信息、技術等市場經營資源。

另一方面，財稅政策作為政府的一種間接宏觀調控工具，不能直接干預或作用于文化產業中微觀文化企業的具體生產經營管理行為，客觀上須通過一定的財稅政策傳導機制過程作用于文化產業中的微觀主體――文化企業的良性動態發展。從財稅政策傳導過程看，國家制定與實施一系列支持文化產業發展的財稅政策，調控文化產業經濟目標，其作用對象主要是文化企業的微觀經濟主體及其生產經營行為。在傳導過程中，政府對需要扶持的文化產業方向和重點文化企業的行為進行審核和評判，以確定其符合國家產業政策和財稅政策支持的目標和發展方向，文化企業對政府的財稅政策予以選擇性地接受并加以傳遞。根據財稅政策扶持、鼓勵的產業發展方向與激勵目標，微觀文化企業根據自身生產經營的發展狀況和發展環境，主動對其產業結構進行優化和調整，如調整優化產業經營方向、產量、文化資源投入比例及其結構，使之符合國家對文化產業發展的財稅政策內容和扶持要求。由此可見，政府財稅政策作用的傳導過程實質是一個雙向互動的過程，它既符合了政府對文化產業發展的扶持目標要求，又滿足了文化產業和微觀文化企業主體自身生存發展的利益需求，以及需要政府給予支持的迫切愿望。

［1］閻坤.服務業發展與財稅政策研究［M］.北京：經濟科學出版社，2008：32-33.

［2］李洪雄.民族區域文化產業可持續發展策略研究［J］.吉首大學學報（社會科學版），2011（2）：154-156.

［3］李翔，楊義芹.十六大以來黨的文化發展戰略述要［J］.吉首大學學報（社會科學版），2012（2）：155-160.

［4］楊京鐘，呂慶華.基于中國文化產業發展的稅收政策取向研究［J］.江南大學學報（人文社會科學版），2010（4）：92-97.

［5］楊京鐘.中國文化產業財稅政策研究［M］.廈門：廈門大學出版社，2012.

［6］張國祚.文化軟實力藍皮書：中國文化軟實力研究報告（2010）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011.