轉型時期美國食品藥品的法律監管研究——以1906年《聯邦食品與藥品法》的出臺為中心

吳 強

（武漢大學 歷史學院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

身處轉型時期的我國，諸多領域面臨難題，食品安全領域更是如此，以假充真、以次充好、摻雜摻假等污染食品的行為愈演愈烈。為此，我國出臺了以《食品安全法》為核心的一系列法律法規，但實施的效果不理想。2011年兩會期間，有439名全國人大代表聯名向全國人民代表大會提出了《關于制定〈中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法〉》的議案，這是全國人大有史以來人數最多的提案，該提案要求以嚴刑峻法懲治食品藥品領域的犯罪；國家食品安全委員會主任李克強副總理也一再強調對食品犯罪要用“重典”。然而，重刑的方式并非治理食品污染違法犯罪的最優選擇。如何有效治理食品污染問題？是否能從其他國家吸取到有用的經驗呢？百余年前轉型時期的美國，同樣遇上了食品污染的頑疾，但是美國經過制定法律等措施，順利解決了食品污染問題。

顯然，美國的經驗值得研究，但是國內研究美國轉型時期的食品問題的不多，主要集中在以下幾個方面：一是立足于美國1906年《純凈食品藥品法》進行研究，文章主要有《美國純凈食品藥物的聯邦立法之路（1906—1962》、《美國1906年純凈食品藥品法之由來》，對該法的探討較詳細，可資借鑒。二是立足于迄今為止美國各種食品安全法律的角度，有關文章有《食品安全的法律問題研究》、《食品安全—美國如何實現由亂到治》、《美國食品安全法律制度綜述》，其對于美國地方與聯邦等所有關于食品安全的法律進行了梳理，主要關注了當代美國存在食品問題。三是立足于美國FDA 歷史的立場來研究，有關文章有《美國食品安全法律體系和監管體系》、《如何為FDA 辯護》、《美國FDA 的歷史事件》、《美國藥品監管的肇始》、《美國社會性管制的發展及其對我國的啟示》等，由于美國的FDA 基本上是在美國轉型完成之后方才真正發揮了監管作用，對本文的借鑒意義不大。四是散見于其他研究之中，這類文章有《淺析20世紀初美國聯邦＜純凈食品與藥品法＞出臺的歷史背景》、《保護消費者的權益在美國》、《商業倫理與企業的社會責任：歷史考察與比較分析》、《美國醫學會與藥品管理的聯邦化（1891—1912）》、《美國藥品法的誕生及啟示》、《風險社會視野下的美國藥品規管體制變遷：教訓與啟示》等，由于這些文章對轉型時期美國的食品污染問題只是有所涉及，借鑒意義不大。從美國本土看，以哈特、安德森、羅爾等為代表的美國學者曾就美國歷史上的食品摻假問題及政府監管法律的頒布做過先驅性研究，取得為豐碩的成果。本文正是在上述美國學者的基礎上以美國如何解決其轉型時期的食品污染問題為個案剖析對象，以圖為我國食品污染治理提供借鑒。

二、轉型時期美國的食品污染及其規制現狀

1.觸目驚心的食品污染

自內戰結束至1900年的30年間，在第二次科技革命浪潮的推動下，美國的美國經濟蓬勃發展，以發展速度最為顯著的工業而論：1849—1899年的50年間，美國制造業總產值從原有僅為10億美元增長到了130億美元。19世紀的最后40年里，美國工業年增長率高達4%以上。生產力在急速發展的同時，整個社會也處于深刻的變化中，包括由農業社會向工業社會變化、由鄉村社會向城市社會轉化、由自由資本主義向壟斷資本主義過渡，這也標志著美國已經走上了社會轉型之路。然而，由于這一時期的美國政府依然實行傳統的自由放任政策，任由市場自行運轉，資本主義逐漸顯露出它猙獰的一面：一是政府貪瀆，市政腐敗，使得城市中的公共交通、地下排水管道和居民住房等民生設施建設嚴重滯后；二是急劇膨脹的城市問題，造成尖銳的社會矛盾，引起了整個社會的關注。總之，社會生活弊端叢生，工業化并未給民眾帶來應有的實惠和福利。李劍鳴教授將此稱之為“工業文明綜合征”，并將其原因歸結為“經濟發展與社會進步嚴重脫節”［1］。無疑，這些問題已經表明美國社會的轉型之中蘊藏著深刻的危機，其牽涉面之廣和程度之嚴重是個人或民間團體所無力解決的。社會問題層出不窮之際，食品領域也已淪陷。隨著城市的擴張，就業大增，大批本地農民和海外移民大量涌入城市，城市化速度驟然加快，城市的規模化及人口的擴增，對食品的需求倍增，如此巨大的食品壓力，使得食品供應相當緊張，即便盡一切努力，也難以緩解。更為嚴峻的是，食品藥品的摻假現象和質量問題成為了美國的一個普遍現象。

以食品污染的具體形式來分：（1）以假充真、以次充好型的食品污染。以假充真主要是指人造食品（artifidal foods），其發端于19世紀80年代，其中最為普遍的是葡萄糖和人造黃油。葡萄糖是通過加熱淀粉獲得的碳水化合物和稀釋礦物酸而成的復合物，其含糖量僅僅相當于蔗糖的三分之二。人造黃油也頗為盛行，當時的普遍做法是借助于科學技術利用豬的板油轉化成脂肪油，作為黃油的替代品。隨著大量飼養的肥胖牲畜的出現，人造黃油的對象和數量不斷激增，人造奶油也開始出現。而且，市場上還充斥著其他形形色色的人造食品，與天然食品混雜相處，使得消費者難辨真假。此外，食品的以次充好也是非常常見，所摻入的物質多數都對身體無害，只是降低了食品的質量，或者減少了食品的營養，例如，雞肉罐頭里面摻入了比較便宜的豬肉，如橄欖油實際上是棉籽油。（2）摻雜摻假型的食品污染。摻雜摻假的偽劣食品伴隨著人造食品在美國的轉型時期的食品領域留下了濃重的一頁，如用明礬和粘土包裝劣質面粉，為節省面粉在面包制作過程中加入粉筆末、塵土，等等。（3）食品添加劑型的食品污染。不法商家唯利是圖，對所生產的食品藥品是否已經達到衛生安全標準置若罔聞，不顧消費者的身體健康而濫用添加劑，如為使食品保持新鮮和亮色，在食品生產或儲存過程中加入硼酸、硼砂、苯甲酸、香酸鹽等危害人體健康的添加劑。

以食品生產或者銷售者的主觀形態來分：（1）故意型的食品污染。當時資料顯示，有意污染食品的情形非常普遍。例如，在芝加哥一家最大的加工廠內，肉直接堆在骯臟的木制地板上，完全不在乎沾染上任何骯臟污物；更有甚者，有肺結核及其他疾病的工人也隨口往肉里吐痰或者添加尿液；工人不采取任何清洗措施就把這些肉鏟到骯臟的運貨車上，從一個房間推往另一個房間，摻上各種根本不能吃的干得像皮革似的肉片和豬皮、繩子以及其他垃圾后磨碎制成了罐裝火腿。在牛奶加工過程中，企業在牛奶中摻入大量的水，為了消除牛奶稀釋的痕跡，就在里面添加黏稠劑和增色劑等化學制品等。（2）過失型的食品污染。一是指在食品生產或加工過程中無視衛生等所造成的問題，比如，加工肉類產品的時候混入了指甲、動物皮毛甚至死耗子等不衛生的異物；二是隨意使用食品添加劑的問題，此種添加大多發生在食品儲存過程中，如為防止腐爛在壞的西紅柿中注入苯甲酸鈉，為使蔬菜保鮮而潑灑硫酸銅等等，當時的科技難以檢測這些添加劑是否有害消費者身體健康，但不法商家出于牟利目的而大量使用。

2.為州食品安全法為核心的規制

在聯邦1906年頒布《純凈食品藥品法》之前，美國欠缺國家層面的食品安全法律，轉規制食品污染的問題的依據是各州制定的州法律。早在19世紀80年代，一些州議會就已經開始通過立法來加強對食品藥品生產的監管力度，以確保民眾在市場上能夠買到放心的食品和藥品，此后直至世紀末的20年間，幾乎每個州都引入相關法律對食品藥品行業進行有效監管。伊利諾伊州和紐約州則制定了一般性的食品純凈法律，其規定較為有限；緬因州、內布拉斯加州和俄亥俄州、賓西法尼亞州、弗吉尼亞州、艾奧瓦州和佛蒙特州等制定了較為全面的食品純凈法；至19世紀末，美國大部分州都制定了有關規制食品污染的法律。從內容上看，這些法律條款大都要求食品商家的產品要有標簽、產品成分及配方說明，產品樣本尚需送呈政府權威部門檢測，對不法商家要給予處罰。但由于各州制定的法律是依本州實際情況制定，許多規定不一致，加上貿易壁壘，導致食品生產流通各環節如果涉及跨州，成本倍增。此種法律上的差異帶來的譴責越來越強烈，由聯邦政府來管制食品市場變得非常必要。對于食品商家而言，州法更多的是麻煩而非保護。而同期的大多數國家，中央政府監管食品是普遍做法，這也要求聯邦政府有所作為。

由于種種原因，各州相關的食品安全的法律實施狀況不甚理想：（1）管制程度有別。早期各州關于食品污染只是維持最小程度的管制方式，盡管如此，由于各州理解不同，各州的控制明顯不一致。例如，密蘇里州比較寬松，采取行政許可式的管制，頒發城鎮特許狀，通過規定具體法令，準許公民依法建立和規制市場。密蘇里州的圣路易斯市在此基礎上走的更遠，規定允許對有關食品進行檢查（如黃油），并且建立了面包等食物的標準。由于各州管制的方式與程度差別甚大，導致規避法律及侵害食品生產者、銷售者和消費者的行為不斷發生。（2）管制效果不好。盡管多數州已經制定了食品法律，但是由于種種原因，其實施狀況極不理想：從法條的內容看，各地差異很大：有些州，對于有關食品污染及規制等的規定，只有寥寥數語，有些州則規定的過于繁雜，在跨州糾紛難以適用。從執法的機構看，盡管有些州關于食品污染等的規制有詳細規定，但法律沒有規定執法機構，導致執法主體缺位。從執法的力度看，州政府對食品商家的積極作為遠未能達到有效保護的程度。或許是政府角色還處于轉變過程中，各種對于政府干預的程度不夠深入，即便是在規定了專門執行機構的州，也難以有效保護食品生產者、銷售者和消費者。［2］

顯然，州法不足以承擔美國轉型時期食品污染治理的重任。伴隨鐵路的延伸和統一大市場聯系的日漸緊密，州際貿易日漸頻繁，生產分工日益全國化，這進一步放大了各州相關食品法的不足，食品商業秩序越來越難以維持，這嚴重威脅到許多生產者、銷售者和消費者的合法權益，出于安全的考慮，他們紛紛要求國家應負起相應的責任，制定一部全國性的食品法。基于此，聯邦層面的《純凈食品法》勢在必行了。

三、美國《純凈食品藥品法》出臺的積極因素

回溯美國歷史當可發現，1906年這一幸運年份匯聚了幾大有利要素推動法案最終獲得通過。首先是國家干預政策已深入人心，而且，作為國家干預主義的理論家之一的羅斯福總統主張積極干預食品藥品中存在的問題。其次是社會進步運動的興起，治理食品污染問題越來越為大家所關注，哈維·維利（Harvey W.Wiley，下文簡稱維利）為首的運動聯盟對此廣泛宣傳、鼓動，民間女性改革團體積極參與此運動。再次是以厄普頓·辛克萊為首的“黑幕揭發者”大舉揭發。所有這些迅速轉化為強大的輿論，促使社會達成共識，推動制定了《純凈食品藥品法》，促進解決了食品污染問題。

1.國家干預：政策導向變動下的政府應對

美國社會的轉型伴隨著國家干預主義思潮的興起。當時關于國家干預主義的理論著作諸多，包括：洛厄爾的《論政府》（1892年）、約翰·伯吉斯的《政治學與比較憲法》（1890年）、伍德羅·威爾遜的《國家論》（1889年）、《新自由》（1913年）、古德諾的《政治和行政》（1900年）、威洛比的《國家的性質》（1896年）、《社會正義》（1900年）、西奧多·羅斯福的《新國家主義》（1909年）、赫伯特·科羅利的《美國生活的展望》（1909年）、梅里亞姆的《美國政治學說史》（1903年）等。［3］西奧多·羅斯福成為美國總統后，開始踐行國家干預思想。

羅斯福既要解決出現的各類社會問題，緩和矛盾，同時也要維持資本主義制度框架，防止出現暴力革命和社會混亂。為此，只有厲行政府主導下的大規模社會改革方能扭轉乾坤。回顧20世紀頭10年的歷史可以看到，美國在經過進步運動后能較為順利的完成社會轉型，縮短陣痛期，從而邁入現代化軌道，也主要是因為羅斯福總統當政期間能夠主動轉變政府職能，以立法和行政手段積極調整和干預社會經濟生活。使經濟發展、社會進步與民眾生活三者有機協調。正如阿瑟·林克所言，“羅斯福公平對待一切階級，并因此而站在全體人民利益的立場而進行立法，就成為他的指導原則”［4］。羅斯福本人也是食品污染的受害者，“擲出窗外”的典故就是來源于羅斯福，在美西戰爭期間，他曾帶領軍隊赴古巴參戰，因士兵食用受污染的食物導致非戰斗性減員嚴重，這奠定了他在日后促使制定《聯邦純凈食品藥品法》的心理基礎。羅斯福總統早就發現沒有全國性的食品法律是治理食品污染問題存在的最大缺陷，各州的食品法律對食品污染的規制效力只能在本州內，但是對全國性的市場無能為力。為此，他首先授權農業部部長調查了《屠場》所反映的食品問題，發現辛克萊所描寫的全部屬實之后，他對國會施壓，要求通過《肉類檢查法》和《食品與藥物法》，否則便公開調查結果，由此引起的出口下降等問題由國會承擔。［5］且在1906年《聯邦食品藥品純凈法》通過前夕，羅斯福總統在國會明確表示：“我建議應該頒布這樣一部法律，對州際貿易中標簽不真實的和摻假的食品、飲料和藥品予以規制。這樣一部法律將保護正當的生產和貿易活動，將保障消費者的健康和福扯。”［6］

2.媒體推手：言論自由下的黑幕揭發

羅斯福總統將這些“黑幕揭發者”稱為“耙糞者”（Muckrakers），他略帶嘲諷地說道，“那人手拿糞耙，目無旁視，只知朝下看，他被贈予天國王冠以替換他的糞耙，但他既不抬眼望天，也無視王冠；卻仍繼續耙那地上的穢物”［7］66揭發者對于羅斯福的這一命名不僅不以為恥，反以此為榮，更加強化了他們從事揭弊，積極促進社會公正的歷史使命感。在言論自由的保護下，一代的美國記者，成為后世知名的耙糞者，他們熱衷于揭露黑幕，而黑幕如此之多，簡直不乏猛烈抨擊的素材。在這種背景下，扒糞記者、一部分聯邦官員和國會議員也加入了這個行列。以研究黑幕揭發運動而聞名的路易斯·菲勒教授認為“在純凈食品運動和專利藥品改革背后的堅實力量是維利博士，不是‘黑幕揭發者’，但推動這一改革取得成功的卻是‘黑幕揭發者’，而不是維利博士”［8］。

“黑幕揭發者”的代表人物是厄普頓·辛克萊（Upton Sinclair），其名著《屠場》出版后，立即引起了整個美國的轟動。從內容來看，辛克萊在《屠場》一書中重點關注的是勞工問題，主要描寫當時芝加哥屠宰工廠內工人的惡劣工作條件和不堪的生活狀況，以寄托作者對資本主義制度的尖銳批判和對社會主義的向往。但令辛克萊未曾想到，他“本想通過描摹工業資本家對工人的所作所為來震撼這個國家，完全出于偶然，我深入另一個發現之中，——他們是如何向文明社會供應食用肉的”［7］234實也確實如此，辛克萊在書中并未大量描寫肉食品的生產和加工，但寥寥數語卻足以震撼人們的腦神經，使人們不敢想像平日所吃的牛肉竟是這樣生產出來的，“在附近的草原上，有上百個農場向市場供應牛奶，所有患腭瘤或因年老而無法產奶的牛到了能裝滿一車，也就是20頭時，就被送往這個地方制成罐頭，還有一些牛是釀酒廠廢棄的‘威士忌麥芽’喂養的，它們后來被稱為‘癩痢頭’——渾身長滿了充膿的疔”［7］237。《屠場》最初以連載的形式刊登于《訴諸理性》雜志，并于1906年由道布爾戴—佩奇公司出版單行本。該書一炮走紅，迅速成為暢銷書并被翻譯成多國文字，直接導致美國出口到歐洲的肉類驟減了50%。《屠場》所引起的效應是連環性的。民眾驚呆于肉食品加工和生產過程中的糟糕衛生狀況，紛紛投書羅斯福要求政府徹查并予以整治。羅斯福早已經對肉類行業衛生狀況有所耳聞，且于美西戰爭期間在古巴戰場上曾經親自嘗過士兵們所吃的罐裝牛肉，嘗過之后，羅斯福覺得這些肉“黏滑、堅韌、粗糙，像一堆纖維”［9］。但由于羅斯福此前覺得時機未到，或者說來自各方保守勢力的阻力依然較大，因此未過多介入純凈食品藥品運動，顯然，羅斯福在等待形成燎原之火。社會進步運動的展開和“耙糞者”的出現給了他千載難逢的機會。

3.公眾參與：社會進步運動下的力量融合

自1900年開始，美國國內興起了社會進步運動。該運動的主要目的不是要為普通大眾“服務”，其實質是企業領袖和政治領導人以改革方式避免社會向大規模激進革命和制度崩壞滑落，從而保護自身經濟利益和翁姑統治地位的目的。因此，進步運動的主調是溫和的、改良的，它并未逾越資本主義制度的底線和美國傳統政治框架，它所要完成的是對社會癥狀的救治而非顛覆原有機體。通過新聞報道以及各種組織的努力，各方力量逐漸融合，形成一股強大的推動力。

食品藥品行業是社會進步運動所關注的重要對象，不少改革團體對此予以譴責并建言獻策。如以婦女團體為代表的社會改革團體，婦女成為關注的主體可能基于如下原因：一是由于生產條件的變化，使得婦女從日常的生產中解放出來，她們可以從更廣泛的知識和社會層面來考慮食品安全與健康的關系。二是由于婦女在家庭中的特殊地位，她們作為家庭生活的負責者，最直接地感受到了食品的污染，所以婦女最先站出來。婦女們對食品污染問題的關注首先是從身邊的食品加工環境開始，為了使得食品污染得以治理，矯正失衡的商業秩序，她們形成了組織，通過有組織的行動推動制定食品法令并且督促其實施。進步主義運動興起之后，這些婦女成了進步主義的組成力量，與其他團體一道促進有關食品藥品立法。再如以聯邦農業部化學局局長維利為代表的科學精英，則出于人道情懷、科學良知和宗教悲憫精神，強烈譴責食品藥品生產商的違法現象和不道德行徑，要求政府強化監管，保障民眾日常生活的基本安全。由于維利多數時候是以科學家和化學分析師的身份出現在公眾面前，影響力和宣傳面具有很強的公信力，也奠定了其純凈食品專家的地位。關注食品污染治理的還有很多的個人與組織，這些力量不斷匯集，不僅給羅斯福總統提供了強大的支持，而且喚醒了廣大的民眾，最終加速了該法的出臺。

四、《純凈食品藥品法》的評析與啟示

1.對《純凈食品藥品法》的評析

（一）《純凈食品藥品法》是美國食品安全史上的里程碑。它奠定了美國純凈食品藥物法的初始基礎，更是以后美國政府食品藥物管制政策的根本法律依據，從此州際貿易中有了統一的法律。（1）該法的內容主要體現在三方面：一是有關管制規定，主要表現為禁止摻雜摻假、虛假商標等，禁止這類產品在國內制造、運輸、銷售，并對之進行嚴格檢查；二是有關監督管理規定，其權力分散在農業部、財政部和商務部等部門，并以農業部化學局為主，職責主要是監督與檢查；三是有關責任規定，對于違反者，初次違法者將會被處以不超過200美元的罰金，累計違法者將會處以300美元的罰金或者處于一年或者兩年的監禁，追究責任時采取嚴格責任的形式。（2）該法對于美國的食品污染治理起了很大作用：打擊了食品安全的違法者，保護了生產者和銷售者的合法權益，使得食品行業得到了很大發展；保護消費者合法權益，該法不僅開創保護了消費者權益的新時代，而且限制了資本家追逐利潤的手段與方式，開創了樹立新的商業道德的時代；推動了專門的食品安全的監管機構的誕生。

（二）《純凈食品藥品法》的制定標志著美國社會已達成了廣泛的共識。《純凈食品藥品法》背后所承載的其實是美國自身的社會轉型和歷史劇變。南北戰爭之后，傷口尚未完全愈合之際又遇上諸多社會問題，社會面臨被撕裂危險。所幸，在食品藥品問題面前，各種前進的力量取得一致，《純凈食品藥品法》可以說是羅斯福、各種進步力量和媒體合力三者有效融合的結果，在整個過程中，總統權威、民眾呼聲和輿論效應互為奧援，形成一股強大的“場力”。羅斯福在進行社會改革時較好運用了以通俗化報紙雜志為代表的媒體傳播手段，媒體的宣傳以及記者、作家等媒體從業人員對社會弊病的揭發和揭露為羅斯福的社會改革營造了良好的公眾輿論氛圍。反過來，積極的公眾輿論氛圍則推動了羅斯福社會改革得以向縱深推進，從而在整體層面提升和凈化了美國社會。羅斯福與媒體之間的良好互動促成了進步運動在全國范圍內的展開，使其真正成為一場聲勢浩大并持續達十幾年的社會運動，而辛克萊《屠場》一書給羅斯福這樣一個機會，以民眾的呼聲作為自己改革的有力民意支撐。在總統及其余社會精英和民眾這一“內外夾攻”下，國會最終于1906年通過《純凈食品藥品法》和《肉類檢查法》這兩部重要法律。

（三）《純凈食品藥品法》的制定標志著國家主動承擔起起保障食品安全的責任。該法本身是在以總統為首的政府推動而制定的，總統及相關政府官員，加上社會各界力量，推動了該法的制定。作為美國的第一項保護消費者權利的全國性法律，它改善了消費者的健康等的保護狀況，《紐約時報》歡呼：“民眾可以享受純凈食品和真正藥品的時代終于來臨”［10］。在該法推動下，各州及各地政府紛紛參照該法制定了有關食品法規，主動對食品污染問題進行管制，該法也奠定了美國治理食品污染制度的基礎，成為政府管制食品污染的主要法律依據。以該法為核心，美國建立了食品安全制度，確定了食品監管部門，最初的監管權力分散在該法由財政部、農業部與商務三部門，不久建立了專門的監管機構，即FDA 來履行監管職責，即監督和檢查。之后，國家針對該法存在的缺陷，如未對食品藥品廣告做出明確規范、執法權被分散至多個部門等，不斷主動修正該法以適應形勢。此外，在該法制定過程中的國家與公眾之間的良性互動也表明民眾已經認可了國家的干預，也是對國家責任的要求，更是對國家干預的信任，此種認可最終提升了該法實施的效果。

2.《純凈食品藥品法》對我國的啟示

雖已經過百余年，該法仍不乏借鑒意義，如其關于食品犯罪所適用的嚴格責任為我國很多學者所提倡。當然，其最值得關注的是該法的立法過程的諸多經驗，這對構建政府、媒體與公眾的關系，解決當下我國的食品污染問題具有很大的啟示：

（一）有效的政府干預。有效的政府干預是該法順利通過的首要因素，為推動立法，羅斯福總統親自披掛上陣，搖旗吶喊。由不干預到適當干預，這種理念轉變本身就是一種巨大的進步，更由于總統的親歷親為，主動與媒體和大眾溝通，選用得力人才，導致本法快速出臺，并迅速扭轉了食品污染的頹勢。須注意的是，此時美國的國家干預是一種低程度但效果好的干預。在此而言，如何確定干預的程度及保障干預的效果，值得李克強副總理領銜的國家食品安全委員會深思。

（二）高度的公眾參與。高度的公眾參與制度是該法通過的關鍵，美國公眾在食品污染治理中的參與的積極性與程度，讓我們大開眼界。從政府高官到普通工人，從社會精英到居家婦女，各行各業人士發揮了自己的擔當，勇于揭開食品領域的黑幕，推動社會進步。美國學者古爾登認為，“（《純凈食品藥品法》）顯示了公眾輿論如何得以被喚起和形成，以及如何被用以迫使一項法律得到實施”［11］，正是由于公眾的積極參與，才能使得在聯邦層面上迅速通過法律以治理食品污染問題。當下的我國，由于主客觀原因，公眾參與治理食品污染問題的程度不高，這是食品污染治理中的致命軟肋，也與我黨歷來所奉行的群眾路線不相符，國家應對此不應壓制，而應有意引導，提高公眾參與程度。

（三）獨立的新聞媒體。獨立的新聞媒體不僅是解決食品污染問題的必要條件，也是美國社會順利轉型的助推器。在言論自由的保障之下，將美國的各方力量匯集到一起的是新聞媒體，由于其不受政府干預，在揭露黑幕之時不予余力，將各方注意力集中到了食品藥品領域，在譴責不法者的同時，也要求聯邦政府承擔起相應的責任。反觀我國，對新聞媒體等采取了前端控制的管制方式，許多黑幕揭發者的爆料常因觸動利益集團而被扼殺于搖籃之中。食品污染問題由于涉及的是人們的切身利益，對其披露有利于打擊不法商人，維護社會秩序，國家理應貫徹“言論自由”的憲法權利，給媒體一個寬松的環境。至少應對新聞報道采事后追懲的管制方式，如披露失實的事后追懲。

五、結語

歷史往往有驚人的相似之處，在食品安全領域，轉型時期的我國似乎又在走美國曾經走過的道路。所不同的是，當時美國，總統與平民，精英階層與普通民眾達成了社會共識，共同推動了食品安全的立法，正因為該法是建立在各方共識的基礎上，其實施效果較理想，最終促使其食品污染問題得到了及時治理。與美國的轉型時期相比，我國的食品污染問題與之相似，根據《食品安全法》等法律規定，我國對食品污染的管制已由末端控制發展到前端預防。盡管如此，由于立法和執法過程中欠缺公眾參與，對食品問題缺乏有效的披露機制，等等，導致問題叢生：雖然有體系完整的監管機構，卻監管效果不佳；雖然有廣大受害者，卻難以得到相應賠償；雖然有龐大的網絡媒體，卻沒有獨立聲音。若上述情形沒有明顯改觀，僅指望“重典”式的治理，結果只能是治標不治本。

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