中國稀土出口管制及其效果分析

中國地質大學(北京)人文經管學院 劉慧芳

稀土素有工業維生素、本世紀戰略資源之稱，是近年來非常敏感的話題。2012年6月，國務院新聞辦發布《中國的稀土狀況與政策》白皮書，全面介紹了我國稀土的現狀、發展原則、保護和利用等情況。白皮書顯示，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%，產量占世界總產量的90%以上，中國是世界上最大的稀土生產、應用和出口國。

隨著對自然資源保護性開發認識的日益深入，我國自1998年開始逐步運用一些外貿政策措施加強對稀土的出口管制。

1 中國稀土出口管制的具體措施

1.1 發放 稀土出口配額

我國從1998年開始對稀土出口施行配額管理，通常情況下，我國稀土出口配額每年分兩次下達。2007年之前我國的稀土出口配額高于國際市場需求，2008年以后低于國際市場需求，2006年以來，發放的出口配額逐年降低。

表1 2004～2012年出口配額和市場需求

商務部2012年12月28日公布了2013年稀土出口企業名單并下達第一批出口配額15501噸，其中輕稀土為13563噸，中重稀土為1938噸。

17種稀土元素的資源狀況、開采和冶煉的方式、對環境的污染程度以及應用的領域等差異很大，有的需要重點保護，而有的并不很需要。世界上只有我國擁有較豐富的中重稀土資源，為了更好地保護中重稀土資源，商務部從2012年起按輕稀土和中重稀土分類對稀土出口配額實行管理。2012年第一批輕稀土出口配額為9095噸，中重稀土出口配額為1451噸。如此分類出口管理，有利于保護我國特有的中重稀土礦產資源。

1.2 禁止一些稀土初級制品出口

自2010年11月1日起，我國進一步控制稀土初級制品的出口，加工貿易禁止類目錄中增加了44種稀土初級制品。其中，禁止出口多晶硅、廢碎玻璃等22種商品，禁止進出口熱壓鐵塊、鑄鐵廢碎料、廢汽車壓件等22種商品。這一措施針對稀土初級產品出口后再加工提煉出稀土、達到變相出口稀土的活動有較強的制約作用。

1.3 調整出口退稅政策

1985年至2003年，我國鼓勵稀土產品出口，實行出口退稅政策。

2003年至2006年，我國限制稀土原材料出口，逐漸降低出口退稅率，最終取消出口退稅政策。如，稀土金屬礦的出口退稅率原來為13%，2004年 1月調整為0，稀土金屬出口退稅率由17%減到13%，稀土氧化物的出口退稅由15% 減到13%。2005年5月我國取消了對稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產品的出口退稅政策。

1.4 征收稀土出口關稅

我國2006 年11月開始對稀土礦產品和化合物征收10%的出口關稅，2007年6月從10% 提高到15%。2008年1月，將稀土產品出口稅率上調，最高稅率調整為 25%。2011年又提高了個別稀土產品的出口關稅，例如，金屬釹的出口稅率由15%提高到了25%； 對金屬鑭、金屬鈰和氯化鑭開始征收25%的出口稅，對含稀土元素10% 以上的鐵合金開始征收25%的出口關稅。

2 中國稀土出口管制的效果

2.1 稀土價格變化

中國作為居于壟斷地位的稀土出口國，實施稀土出口管制使得國際市場稀土的平均價格整體呈現上漲之勢。

表2 1996～2010年我國稀土出口均價(美元／噸)

總體來說，我國初步爭取到了國際稀土價格的控制權，出口實現了量減價增態勢，創匯金額上升。但是，2011年出現了價格的較大波動。上半年，由于供不應求和出口配額下降的影響，稀土產品的價格出現快速上漲，最高的上漲了10倍。一些沒有出口配額的企業向有配額的企業購買稀土配額以獲得出口的利益，導致出現大量的稀土出口配額買賣，出口配額的價格甚至漲到一噸40萬～50萬元。受稀土需求減少的影響，稀土價格在下半年下跌，3個月累計跌幅達到30%～50%，在11月份，引發了一股稀土企業的停產風潮。稀土出口配額也從“一噸難求”到無人問津，2011全年配額為30184噸，實際出口僅18600噸，占配額總量的61.6%。2012年下半年，稀土產品價格持續走低，2012年的出口配額也沒有用完。

2.2 國外相關方的反應

由于我國稀土出口管制從嚴，以及2012年實行對輕稀土和中重稀土出口的分類管理，國際市場稀土原料價格總體上漲，國外相關方迅速做出了各種反應。

（1）國外稀土應用企業進入中國尋求合作成為趨勢，通過在中國開廠，這些制造商可在中國配額體系之外便宜買入稀土，生產自己的產品銷在中國或者出口。如日立金屬考慮將釹磁鐵生產轉至中國與美國。

（2）日美歐等國外需求方不斷給我國施加壓力，指責中國限制稀土出口，借機推高稀土價格，影響了他們相關產業的發展，要求我國資源性初級產品擴大出口，放松限制。

（3）美日歐等國多次向WTO就中國稀土出口管制提起訴訟。例如，美國、歐盟和墨西哥在2009年初起訴中國對稀土礦產品實施出口限制，使得中國國內的制造商和國外以稀土為原材料的制造商處于不平等的競爭地位。2012年3月，美國、歐盟和日本又向WTO針對中國限制稀土出口問題提出訴訟。

（4）加大力度多手段多渠道獲得所需稀土資源。例如，從中國進口做精密儀器剩下的碎玻璃等稀土初級制品，然后運回本國重新提煉稀土元素。例如，回收廢節能家電、組裝車的發動機磁鐵等，再利用稀土元素。

（5）重新開采原有封存稀土礦。例如，美國的芒廷帕斯稀土礦原是世界上重要的稀土生產地，由于中國稀土的低價競爭，在2003年關閉。在我國實施比較嚴格的稀土出口管制后，決定重新開采。2012年第四季度第一期項目開始投產，2013年底完成二期項目，屆時，該公司每年可向市場供應4萬噸的稀土氧化物。

（6）新稀土礦的勘探和開發被激發。全球還有很多國家擁有稀土資源，在稀土利益的吸引下，很多稀土生產項目正在進行。據統計，現在中國之外在建和規劃建設的稀土項目共有429個，涉及37個國家和地區的261家公司，其中，美國、澳大利亞、巴西等13個國家的38個項目進展較快。據估計，2011～2016年，中國以外的稀土氧化物產量將由每年6000噸提高至6萬噸，國際輕稀土價格可能會繼續下跌，但重稀土的供應仍是問題。

（7）市場格局可能會有變化。目前，我國依然是世界上最主要的稀土生產國和出口國，主要的稀土進口國家是美國、日本、韓國、荷蘭、德國等，其中日本每年超過90%的稀土從我國進口。全球短期內對于中國稀土具有依賴性，中國稀土具有較強的壟斷勢力。但隨著國外開始加大稀土礦的勘探和開發，產能有一部分在2013年集中釋放，稀土貿易格局可能會有較大變化，不過，重稀土由于資源分布以及稀少的原因，我國的地位在一段時間內是難以撼動的。

（8）加快替代材料的研發。稀土價格的上漲導致使用稀土原材料的企業成本上漲，因而下游企業正在積極尋找新材料或進行技術革新以替代稀土。比如，由于釹鐵硼價格上漲，使得風機生產企業使用稀土成本上漲，因而企業可能會轉而采用電勵磁直驅路線。

2.3 國內產生的效果

我國稀土出口管制的實施，一方面產生了政策措施所預期的效果，一方面也導致一些不良現象的發生。

（1）正面的效果。隨著稀土出口管制的實施，我國稀土出口數量減少，稀土價格提高，稀土價格的話語權初步獲得，經濟效益提高，稀土資源得以有序管理，稀土資源環境破壞問題有一定程度的改善。保護了我國戰略性資源的可持續發展，抑制了國內稀土企業無序的價格競爭，調整了稀土產品結構，使生產要素向技術先進、資源綜合利用率高的企業流動。

（2）對國內稀土產業鏈造成一定的沖擊。國內的稀土需求量約占中國稀土總產量的70%，稀土價格的上漲，也沖擊了國內下游應用環節。例如，2011年上半年，生產節能燈所使用的稀土原材料價格上漲了將近10倍，導致國內節能燈生產基地出現減產、限產甚至部分停產。例如，稀土價格上漲也導致我國以稀土永磁為代表的四大應用行業日漸萎縮，一些下游應用企業不得不開始尋求稀土材料的替代品。

（3）稀土走私問題很突出。由于利益的驅動，目前稀土走私已經形成了一條完整的“產業鏈”。除此之外，變相走私也越發嚴重，國外企業通過購買一些低端的釹、鐵、硼、合金產品，進行簡單加工后便運到國外進行深加工或儲備，繞開出口配額的限制。據海關人員估計，我國每年稀土走私數量超過2萬噸。這意味著稀土出口配額遇到強力的挑戰。

（4）出口配額制定及其分配方法有待完善。商務部發放配額的主要依據是企業前一年或前幾年的出口業績，出口金額多的就會得到較多的配額。國際市場上，出口稀土品種不同價格不同。稀缺稀土元素與一般稀土元素間的價格差別極大，有些相差足足100倍。按照現行辦法，很容易導致企業逐漸偏向出口昂貴的、國家稀有的稀土元素，從而造成國家要保護和限制的稀有稀土元素大量出口，不必嚴格管制的一般稀土元素出口減少的現象。

目前實行的出口配額分配辦法也有不科學的地方，有些企業需要配額但是得不到，有些企業不很需要配額但是有配額，使得在企業間頻繁出現稀土出口配額買賣，同時也反映了出口配額監管機制的重大疏漏。

3 對策建議

（1）將17種稀土元素不只按照輕重稀土元素分類，而按照稀缺程度細化分成幾個類，根據不同的稀缺程度進行不同的出口配額制定，更好地保證配額計算方式和實際保護意義相統一。同時，應積極關注企業生產和出口的實際情況，根據企業的實際情況調整出口配額，將配額發放到真正需要的企業。

（2）針對既定的出口配額一定要加強監管。出口配額的發放首先應考慮大型生產企業，對于貿易型企業的發放應認真考察。配額發放后，要加強監管，對于企業間的配額的調劑要進行審核，對于私自的配額買賣要進行嚴厲的懲罰。

（3）做好貿易政策與產業政策的銜接。我國已經出臺了一系列相關的稀土產業政策，比如限制產量、行業準入、環保標準、行業整合等等，要將貿易政策的實施與產業政策的實施銜接起來，對于出口企業以及出口產品進行相關的審核。

（4）加快稀土行業轉型升級，積極推進技術創新，開發高端應用材料，協調同步管理我國稀土的開采、冶煉、加工、應用與進出口貿易。

（5）由于利益的驅動，存在國內外相關各方的利益博弈是正常的，為了全局的利益，應該將對于稀土出口的管制繼續堅持并不斷完善。

（6）政府應該確保政策實施的徹底性和真實性，嚴厲打擊投機倒把、走私與變相走私等配額以外的稀土出口活動，使我國真實的出口量與配額量相吻合。

（7）積極應對其他國家向WTO提起的對我國的訴訟，深入分析WTO的有關規則，做好充分的準備，申明我國對于稀土的管制是符合WTO的有關規則的。

（8）鼓勵我國稀土相關企業走出去，到境外參與稀土資源的勘探、開發和應用，既可以減少在國內對于稀土資源的競爭，也可以為我國稀土資源的大量應用提供保障。

[1] 金通.稀土出口管制和最優出口配額設計[J].浙江社會科學,2011(12).

[2] 周曉唯,張露.中國稀土出口管制的法經濟學分析[J].廣東商學院學報,2012(4).