食品安全法律制度引入“連坐制”的必要性

陳小川 魯夢(mèng)琪 賀 威 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

“連坐制”自商鞅變法時(shí)建立以來，目的的是讓責(zé)任主體相互監(jiān)督，相互檢舉，在一定程度上能夠打擊、預(yù)防違法行為。現(xiàn)今我國食品安全問題眾多，根本原因在于食品行業(yè)間甚至跨行業(yè)間展開了利益互動(dòng)，他們之間相互勾結(jié)，沆瀣一氣，加大了食品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法難度。食品安全法律制度中引入“連坐制”，讓食品企業(yè)相互監(jiān)管，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，相關(guān)企業(yè)都要“連坐”，有助于食品企業(yè)在思想上真正重視和提高食品安全守法意識(shí)，提高食品企業(yè)的違法成本，在某種程度上對(duì)于食品安全事故的發(fā)生起到預(yù)防和遏制作用。

一、“連坐制”淺析

何謂“連坐”？連坐，是一項(xiàng)刑罰制度，指的是當(dāng)事人本人并沒有實(shí)施犯罪行為，但因與犯罪行為實(shí)施者有某種特殊關(guān)系而被牽連入罪。“滅九族”就是最大的連坐株連罪，也是古代最殘酷的刑罰。“是故夫治之國，善以止奸為務(wù)，是何也？其法通乎人情，關(guān)乎治理也，則使相窺奈何？日：蓋里相坐而已，禁尚有連于已者，理不得不相窺，唯恐不得免、有奸心者不令得志，窺者多矣。如此，則慎已窺彼，發(fā)奸之密，告過者免罪受賞，失奸者必株連刑，如此則奸類發(fā)矣，奸不容細(xì)，私告任坐使然也。”這段闡釋將“人人自危，戶戶自保”彼此相互監(jiān)督相互舉報(bào)的“連坐制”的震懾、預(yù)防犯罪的作用揭露無遺。

二、食品安全語境下的“連坐制”

食品安全“連坐制”是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域里的一種連帶責(zé)任追究制度，即指某一食品生產(chǎn)者違反食品安全法律法規(guī)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重或存在重大食品安全隱患，或出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，其它具有連帶責(zé)任法定義務(wù)關(guān)系或連帶關(guān)系的生產(chǎn)者一并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或連帶的制度。食品安全“連坐制”的實(shí)質(zhì)就是把食品的生產(chǎn)者及銷售者組織起來，他們之間相互牽制相互監(jiān)督，一旦食品某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將采取“連坐”方式追究連帶責(zé)任，在如此嚴(yán)厲的懲罰措施下，沒有哪個(gè)企業(yè)敢弄虛作假。

美國、日本等世界上許多發(fā)達(dá)國家也將“連坐制”引入到食品安全領(lǐng)域中，用于解決食品安全問題。如山東青島水產(chǎn)品出口商向美國出口水產(chǎn)品，完全按照美國的要求，采用極其嚴(yán)格的HACCP認(rèn)證，而且都認(rèn)真嚴(yán)格執(zhí)行，完全不存在國內(nèi)市場(chǎng)盛行的買假證或不按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的情況，因?yàn)槊绹鴮?shí)行食品安全“連坐制”，美國食品監(jiān)管部門會(huì)不定期地對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)品，則該地區(qū)被列入不受信任地區(qū)名單，該地區(qū)所有企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品美國將不再進(jìn)口。國外食品安全“連坐制”讓國內(nèi)食品出口企業(yè)與當(dāng)?shù)卣称繁O(jiān)管部門迫于巨額損失而不敢輕易降低抽檢率，這也是造成出口食品質(zhì)量比國內(nèi)銷售的食品質(zhì)量更高的“中國制造怪象”。

可見，在食品安全法律制度中引入“連坐制”，在加大了食品企業(yè)的違法成本降低食品監(jiān)管部門的執(zhí)法成本的同時(shí)，也提高了食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法自覺性。

三、食品安全“連坐制”的作用

南陽“毒韭菜”事件、“膨脹西瓜”事件、“綠色豬肉”事件等連續(xù)不斷的食品安全事故的發(fā)生，揭示了我國食品安全法律制度的不健全、不科學(xué)，亟待完善的問題。我國食品安全法律制度應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？改進(jìn)的方向又在哪里？或許我們能在重慶市質(zhì)量監(jiān)督局在2011年12月推出的《重慶市食品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品生產(chǎn)加工違法行為連坐制暫行規(guī)定》中找到答案。食品安全“連坐制”能夠有效解決消費(fèi)者和政府機(jī)關(guān)在食品安全監(jiān)督管理領(lǐng)域里的“信息不對(duì)稱”以及“力量不對(duì)稱”的兩大難題。我將從以下三個(gè)方面論述食品安全法律制度中引入“連坐制”的作用：

第一，全方位的監(jiān)管平臺(tái)，食品企業(yè)成為新的食品安全監(jiān)管主體。傳統(tǒng)的食品安全監(jiān)管主體有政府機(jī)關(guān)部門、消費(fèi)者以及社會(huì)媒體，而“連坐制”讓食品企業(yè)之間相互監(jiān)督，為自己與他人的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任。食品企業(yè)加入到食品安全監(jiān)管主體中去，完善了我國的食品監(jiān)管模式，降低了食品安全問題的監(jiān)管成本，節(jié)約了大量的人力物力。

首先，對(duì)于消費(fèi)者而言，消費(fèi)者本身就處于弱勢(shì)地位，由于信息的不對(duì)稱以及舉證難度大等原因，消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的成本較高。消費(fèi)者并不了解食品生產(chǎn)過程中的違法行為以及食品行業(yè)潛規(guī)則，無論是送檢還是起訴都需要很大的費(fèi)用、時(shí)間，勢(shì)單力薄的消費(fèi)者沒有足夠的精力與金錢來和食品企業(yè)作斗爭。在維權(quán)過程中的首要難題就是舉證的問題，我國并沒有規(guī)定食品安全侵權(quán)適用舉證責(zé)任倒置，任然遵循’誰主張誰舉證“原則，對(duì)于供自己食用的食品，消費(fèi)者很難主動(dòng)地保留相關(guān)證據(jù)材料以備日后起訴維權(quán)所需。就算維權(quán)成功，消費(fèi)者獲得的損害賠償以及支付額的10倍懲罰性賠償基本上無法彌補(bǔ)消費(fèi)者的損失及維權(quán)成本。因此，消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的成本和收益不對(duì)稱。

其次，對(duì)于政府機(jī)關(guān)部門而言，我國政府機(jī)關(guān)部門對(duì)于食品安全采取“分段監(jiān)管，多頭執(zhí)法”的模式，容易造成監(jiān)管的盲區(qū)，導(dǎo)致對(duì)有利可圖的各部門搶著管，對(duì)于沒有利益的大家都不管。政府監(jiān)管部門對(duì)于食品安全的監(jiān)管不可能觸及到食品生產(chǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)角落，雖然各部門對(duì)于食品安全監(jiān)管都有分工，但是都不可能做到面面俱到。另外，政府機(jī)關(guān)部門的監(jiān)管也存在政府失靈的問題，在“鹿問題奶粉”曝光以后，政府機(jī)關(guān)部門采取了向采集原料奶的養(yǎng)牛場(chǎng)及乳制品生產(chǎn)企業(yè)派駐質(zhì)監(jiān)工作人人員，這種政府機(jī)關(guān)人員直接進(jìn)入食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將食品生產(chǎn)企業(yè)的信用與政府的公信力捆綁在了一起，如果出現(xiàn)執(zhí)法不作為或其它腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致食品安全問題，除了損失食品生產(chǎn)企業(yè)的信用，政府機(jī)關(guān)部門的公信力與執(zhí)行力也將再次遭到質(zhì)疑。

然后，對(duì)于社會(huì)媒體而言，在我國，大多數(shù)食品安全問題都是通過社會(huì)媒體的曝光才為公眾所知曉，引起政府機(jī)關(guān)部門的重視，從而得到解決。但是社會(huì)媒體由于信息不對(duì)稱以及力量不對(duì)稱以及缺少法定的參與機(jī)制，有時(shí)處于利益的沖突，也會(huì)社會(huì)媒體對(duì)食品安全的監(jiān)督也會(huì)遭受到地方政府的阻礙，讓社會(huì)媒體對(duì)食品安全問題的監(jiān)管工作無法正常順利的進(jìn)行。

最后，對(duì)于食品生產(chǎn)企業(yè)而言，因?yàn)樗麄兌际菢I(yè)內(nèi)人士，對(duì)于食品安全問題以及行業(yè)潛規(guī)則比誰都清楚，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，大家都會(huì)被連坐，那么他們之間就會(huì)相互監(jiān)督相互舉報(bào)，食品安全監(jiān)管工作中的力量不對(duì)稱及信息不對(duì)稱問題都會(huì)迎刃而解。食品安全“連坐制”可以調(diào)動(dòng)食品生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，不斷對(duì)自己所生產(chǎn)的食品進(jìn)行檢查，一旦生產(chǎn)的某一批次的食品出現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問題，其它批次的食品也會(huì)被“連坐”。也可以調(diào)動(dòng)食品企業(yè)監(jiān)督食品企業(yè)，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)食品安全問題，那么他們也會(huì)被“連坐”，他們必須為別人的不道德或違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任，他們就會(huì)相互監(jiān)督，相互舉報(bào)，主動(dòng)披露“害群之馬”，然后由政府機(jī)關(guān)出面處罰，調(diào)動(dòng)食品企業(yè)參與食品安全監(jiān)管工作，主動(dòng)維護(hù)食品行業(yè)的安全與秩序。畢竟，用熟人社會(huì)相互監(jiān)督的效果比單純依靠政府監(jiān)管的效果更好。

第二，明確法律責(zé)任，加大懲罰力度。懲罰措施是加大違法成本的有效途經(jīng)之一，食品安全“連坐制”在明確違法食品企業(yè)的法律責(zé)任的同時(shí)，擴(kuò)大了法律責(zé)任的承擔(dān)主體，加大了對(duì)食品安全違法行為的懲罰力度。當(dāng)某一食品生產(chǎn)者違反法律規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重或存在重大安全隱患或出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，其他具有連帶責(zé)任法定義務(wù)關(guān)系或連帶關(guān)系的生產(chǎn)者一并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，還要移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。法定義務(wù)關(guān)系包括主體連坐和產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)鏈連坐，連帶關(guān)系包括區(qū)域連坐與行業(yè)連坐。

1.主體連坐。當(dāng)食品生產(chǎn)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)發(fā)生食品安全問題時(shí)，具有法人資格的食品生產(chǎn)企業(yè)以及該企業(yè)的其他分支機(jī)構(gòu)與該分支機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任。采取責(zé)令限期改正，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷生產(chǎn)許可證，行政處罰以及列入“黑名單”并公布于眾等懲罰措施實(shí)施主體連坐。

2.產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)鏈連坐。當(dāng)某一批次的食品出現(xiàn)食品安全問題，則以同一批次原輔材料、食品添加劑生產(chǎn)的其他批次的食品及以該問題產(chǎn)品作為生產(chǎn)食品的原輔材料、食品添加劑的下游廠家生產(chǎn)的食品與該問題產(chǎn)品連坐，食品生產(chǎn)者承擔(dān)連帶責(zé)任；當(dāng)某一批次原輔材料、食品添加劑出現(xiàn)食品安全問題，則使用該批次的原輔材料、食品添加劑生產(chǎn)食品的生產(chǎn)者也要承擔(dān)連帶責(zé)任。采取召回問題產(chǎn)品，責(zé)令限期改正，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷生產(chǎn)許可證，行政處罰及列入“黑名單”并公布于眾等懲罰措施實(shí)施產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)鏈連坐。

3.區(qū)域、行業(yè)連坐。當(dāng)同一區(qū)域或同一行業(yè)的某種食品出現(xiàn)帶有普遍性的食品安全問題時(shí)，連坐該區(qū)域或該行業(yè)內(nèi)同種食品的生產(chǎn)者。采取掛牌整治并公告社會(huì)，組織集中整治或?qū)ｍ?xiàng)整治，組織專項(xiàng)執(zhí)法檢查，實(shí)施增加頻次的抽樣檢驗(yàn)，組織保持許可條件的執(zhí)法檢查及行政處罰的懲罰措施實(shí)施區(qū)域、行業(yè)連坐。

食品安全“連坐制”是解決食品安全問題的殺手锏，在明確食品企業(yè)違法行為的法律責(zé)任時(shí)，也延伸到了對(duì)與食品違法企業(yè)具有法定義務(wù)關(guān)系以及連帶關(guān)系的其他食品企業(yè)的處罰。一旦某家食品企業(yè)出現(xiàn)重大安全事故，那么就會(huì)導(dǎo)致上下游企業(yè)、本地區(qū)所有同行企業(yè)以及整個(gè)行業(yè)的食品企業(yè)跟著“連坐”。食品安全“連坐制”加大了對(duì)對(duì)食品安全違法行為的懲罰力度，對(duì)于食品安全違法行為起到有效地預(yù)防與威懾作用，因?yàn)槭称菲髽I(yè)既不愿意因?yàn)樽约旱倪`法行為而承擔(dān)法律責(zé)任，也不愿意因?yàn)樗说倪`法行為承擔(dān)連帶責(zé)任。

第三，“黑名單”制度使食品安全監(jiān)管信息更加透明。食品安全“連坐制”還要求食品安全監(jiān)管部門將違法生產(chǎn)者列入“黑名單”，并向社會(huì)公布其食品安全狀況。此處的“黑名單”是指質(zhì)監(jiān)部門依職責(zé)向社會(huì)公布食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理信息中，被列入嚴(yán)重違法食品生產(chǎn)者的名單。有人將食品安全“連坐制”看成一種執(zhí)法態(tài)度，那是因?yàn)槭称钒踩斑B坐制”相比于既有的執(zhí)法程序和規(guī)則，信息公開的作用更大，如果不向社會(huì)大眾公開，“連坐制”對(duì)于食品安全違法行為的威懾力也會(huì)大大減弱。“黑名單”制度是食品安全“連坐制”信息公開制度的組成部分，這種信息公開制度對(duì)于消費(fèi)者、政府執(zhí)法部門以及食品生產(chǎn)企業(yè)都有積極影響。

對(duì)于消費(fèi)者而言，將執(zhí)法信息公開，對(duì)于消費(fèi)者行使知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)有積極作用。信息公開能夠讓消費(fèi)者監(jiān)督政府機(jī)關(guān)部的執(zhí)法狀況，能夠讓消費(fèi)者了解常見食品安全問題以及問題產(chǎn)品信息，參與到食品安全監(jiān)管工作中去。對(duì)于政府機(jī)關(guān)部門而言，將執(zhí)法信息公開，能夠增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)部門的執(zhí)法意識(shí)，降低執(zhí)法不力與執(zhí)法不作為的可能性。一旦出現(xiàn)食品安全事故，出于對(duì)社會(huì)公眾的交待，政府機(jī)關(guān)部門不得不追查到底，解決食品安全問題，避免執(zhí)法不嚴(yán)或不作為的現(xiàn)象，使政府機(jī)關(guān)部門的執(zhí)法效力得到最優(yōu)化。對(duì)于食品生產(chǎn)企業(yè)而言，將執(zhí)法信息公開，有助于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)自律與信用管理的積極性，從源頭上降低食品安全事故發(fā)生的可能性，有助于食品安全誠信體系的建設(shè)。

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