用制度的籠子“關住”權力腐敗

□葉清華

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這一重要論述，深刻揭示了制約監督權力的基本路徑，凸顯了制度建設在規范權力運行、防治腐敗中的根本作用，對建設廉潔政治具有重要的指導意義。筆者認為，把權力關進制度的籠子里，關鍵是要規范權力的運行，劃清權力的界限，保障權力運行的透明，強化對權力的監督，切實保證權力為民所用。

規范和制約權力的運行。腐敗產生于權力本身而且與權力的限制程度有關。對權力的限制越少，產生腐敗的可能性就越大。因此，為防止腐敗的發生，必須規范和制約權力，減少行政權力對相對人權益的侵害。一是嚴格限制和規范行政權，包括行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政收費權、行政確認權等。對這些權力應制定統一的法律加以調整，堵塞任何可能產生腐敗的制度漏洞，使行政機關享有自由裁量權減少到最小范圍。二是轉變政府職能，使其真正成為服務型政府。政府的行政權應當從其原本不應介入的社會領域全面退出，讓監控社會下的政府承擔越來越多的公共管理職能及服務職能。當前，應以減少審批事項為重點，推進政府職能轉變，處理好政府和市場的關系、政府和社會的關系，把政府從對經濟的微觀管理中解放出來，從政府自身管不了、管不好、也不該管的事務中解脫出來，不當運動員，當好裁判員。

劃清行政權力的界限。腐敗產生的另一個重要原因是行政權力與其他性質的權力之間，以及不同領域、不同層次的行政權力之間界限不清晰。在中央和地方關系上，地方立法中過多體現了地方的利益。地方立法和中央之間的職能和立法權限關系缺乏清晰的界限，政府權力和非政府權力的邊界劃不清，客觀上也為地方自行立法謀取本地利益創造了客觀條件。地方通過立法出現了一些行政許可實現行業壟斷、超越國家法律授權范圍擴充職權、隨意創設權利義務規范等現象。在行政執法領域，行政機關為了追求利益，往往爭相對某一項行使管轄權，既降低行政效率，損害相對人的權益，又容易滋生腐敗。因此，要加強行政組織法的研究，修改和完善行政組織法，合理分配不同層級的行政機關之間以及同一層級不同管轄領域的行政機關之間的行政權力，合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限，避免行政權力的重復和濫用。在為權力編織籠子的過程中，既要傳承過去已有的好經驗，也要借鑒國外一些好做法，科學合理設置政府機構，核定人員編制，實現政府職能、機構和編制的法定化。

保障權力運行的透明。由于腐敗往往發生在行政權力的行使過程中，絕對的權力產生絕對的腐敗，因此權力必須在陽光下運行。長期以來，由于我國法律很少規范行政機關公開文件、權力內容等義務，逐漸形成了“內部行政”的習慣，客觀上為行政機關工作人員貪贓枉法提供了條件。為了消除腐敗，要增強行政的透明度。國家應出臺《政務公開法》等，要求行政機關向社會和相對人群公開除機密以外的文件，接受社會監督。要建立財產申報制度，公開公務員的收入等，保證公務員處在社會監督之下。具體來說，就是國家將法律規定的保密事項以外的行政事務和社會公共事務等，通過一定的形式向社會公開，使人民群眾在了解政府事務真實情況的基礎上，參與決策和管理，實施有效的監督。黨務、政務公開對發展民主政治，保障公民權利，監督政府機關依法行政，建設廉潔、高效、勤政政府都具有十分重要意義。可見，政務公開不僅能保證人民群眾參與管理國家事務和社會事務，還能讓權力在陽光下運行，從源頭上預防腐敗。當前的重點，就是扎實抓好“開展依托電子政務平臺加強縣（市）政府政務公開和政務服務試點工作”，最終依托電子政務公共服務平臺，徹底解決政務公開不夠規范問題。

強化對權力運行的監督。剖析大量的腐敗案件表明，造成腐敗的系統性原因是權力得不到有效約束，內部監督隊伍缺乏橫向監督權，外部監督機制又相當薄弱。要在行政機關內部設立機構對行政機關及其人員進行監督，有效解決行政監督信息不對稱而導致的外部難以克服的“行政黑箱”問題。強化對權力運行的監督，對行政機關的監督包括紀檢監察、人大、政協的監督，以及司法，社會、輿論、行政系統內部的監督。要充分發揮紀檢監察人員的專業性、技術性的特點，找出問題的癥結，對癥下藥，避免監督“盲區”的出現，促進依法行政。要創新層級監督機制，強化上級行政機關對下級行機關的監督。上級行政機關要建立健全經常性的監督制度，探索層級監督的新方式，加強對下級行政機關具體行為的監督。