公務員聘任制試點的困境與突破

○俞曉波

公務員聘任制作為現行公務員制度的有益補充，是增強公務員隊伍的生機和活力，提高公務員專業化水平的重要舉措。上世紀80年代以來，伴隨著全球政府改革運動的浪潮，公共組織內外部環境發生了變化，這一趨勢也深刻影響了公共人事管理，傳統的公務員制度因缺乏開放性、靈活性等原因而遭受改革壓力。著名公共管理學家歐文·E·休斯認為，“行政結構的僵化性使得選拔程序過于繁瑣，并常常超出管理者的控制范圍之外，因而難以雇用到合適的人才。同樣，它亦難以確定適當的報酬體系或清理表現不好的人。”因此，人們試圖超越傳統官僚制的框架，提倡彈性化、市場化的公共部門人力資源管理理念，以適應環境的變化。英國、美國、澳大利亞等西方國家對傳統文官制度進行了變革，將合同雇傭制引入了公務員系統。全球范圍的人事制度改革運動為我國公務員聘任制的建立、發展、創新提供了一個世界性的參照框架。

我國2006年施行的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱為《公務員法》）充分吸收了之前國內政府雇員制的實踐經驗，從法律上對公務員聘任制作出了規定。《公務員法》第95條至100條明確了公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方法以及糾紛解決機制。2007年，原國家人事部決定在上海浦東和廣東深圳率先開展試點。2008年2月1日，深圳開始推行《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法》，對部分公務員職位試行聘任制。2008年6月，上海市浦東新區首批6名聘任制公務員走上政府工作崗位。目前，浦東、深圳兩地的試點工作已推進六年多時間，全國各地公務員聘任制的試點也陸續展開。無庸置疑，近年來的聘任制試點工作，取得了初步成效。聘任制作為公務員任用的補充形式，通過相對靈活有效的方式進行招聘，拓寬了選人、用人的渠道，有利于促進公務員隊伍的新陳代謝，也有利于政府選用更加符合崗位要求的專業人才。

從跟蹤觀察的情況來看，隨著試點工作的逐步推進，無論是在改革的路徑還是具體的制度設計上，也出現了一些亟待突破的現實問題。

首先，公務員聘任制的定位問題。浦東和深圳在試點探索中逐步形成了兩種截然不同的改革路徑。上海浦東主要是針對部分專業性較強、人才緊缺的職位采用聘任制。深圳在試點過程中將公務員聘任制與公務員分類管理、養老金改革并軌，逐步實行公務員聘任制的全員化。雖然《公務員法》對公務員聘任制作了專章規定，但所作的規定比較原則和抽象，對于聘任制職位的標準較為籠統，如，《公務員法》第九十五條規定，“機關根據工作需要，經省級以上公務員主官部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”對哪些是專業性較強、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規定，在實踐中難以界定清晰。而目前除了2006年施行的《公務員法》和2011年2月中組部、人力資源和社會保障部發布的《聘任制公務員管理試點辦法》之外，人社部暫時還沒有針對試點工作出臺統一指導性文件，也沒有針對試點區域出臺具體的改革方案。因此，浦東著重在與綜合配套改革關聯度高的金融、規劃、科技、教育等部門遴選高端人才；而深圳則是將全市行政機關公務員職位劃分為綜合管理類、專業技術類與行政執法類，在此基礎上，對行政機關的所有職位實行聘任制。國內有些試點地區雖然制定了試行辦法，但遲遲未實施，這也表明了對這一問題的慎重。其實，公務員聘任制在最初開始試點就被賦予了很高的期望，人們甚至希望它能解決公務員制度中所有已經出現的問題，打破公務員的“鐵飯碗”，形成能進能出的機制，激發公務員的活力，改變公務員慵懶、散漫的形象等等。實際上，聘任制本身在試點中也存在“只進不出”的問題，如，浦東從2007年試點以來，進行了三輪招聘，選拔了14名聘任制公務員，除有一人合同到期后，個人表示不再續聘而終止聘用關系，其余的聘任制公務員都在聘任職位上工作。深圳大批入職的聘任制公務員目前也尚無被辭退者。

其次，對聘任制公務員的績效管理問題。彈性的績效評估是公務員聘任制的最大特點。《聘任制公務員管理試點辦法》第二十七條規定，“機關根據公務員考核有關規定，依據聘任合同全面考核聘任制公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核其完成聘任合同確定的工作任務情況。”也就是說，聘任合同是用人單位對聘任制公務員實行績效管理的主要依據。在績效管理方面，浦東以激發聘任制公務員的活力為目標，圍繞工作項目來設計聘任合同內容，在制定職位說明書的基礎上，明確職責、任務和目標并盡量細化和量化工作任務。根據工作任務或工作項目的進展情況，通過試用期考核、季度、半年度和年度考核等方式，采用個人小結、群眾座談會聽取意見、單位黨委（黨組）會綜合評議等，對聘任制公務員的工作表現和實績進行綜合考核和評議。雖然浦東和深圳都出臺了聘任制公務員管理試行辦法等系列配套文件，實行績效掛鉤，但由于具體的職位所要求的工作任務不同，崗位目標設計量化程度不夠，考核內容較為抽象，考核的定性指標多、定量指標少，特別是工作的社會效益，很難用量化指標來衡量，且社會效用存在著滯后性，加大了績效考核的難度。由于聘任合同內容缺少具體的考核標準，使得合同管理流于形式。對聘任制公務員的考核，最終是由所在單位的領導和同事來打分。現有的這種考核方式人為化程度較高，也容易造成聘任制公務員將重心放在處理好與領導、同事的關系上，而忽略工作績效。

第三，“二等公民”待遇的問題。聘任制公務員的管理依據主要是《公務員法》和聘任合同，依據公務員法管理體現出聘任制與委任制在管理上的共同點，但同時，聘任制公務員依照合同管理又表明兩者有所不同。《公務員法》對聘任制公務員僅規定了實行協議工資制，但工資水平的確定、工資支付的形式、特殊獎勵和其他待遇等，都有待在實踐中探索；在養老保險制度上，聘任制公務員與委任制公務員就存在較大差異。同一部門內人員的差別待遇使聘任制公務員容易處于“二等公民”的尷尬地位。由于浦東在試點過程中將專業性、高端性、緊缺性和不可替代性作為聘任制職位設置的標準。因此，在招聘程序、薪酬設計以及日常管理等方面，區別于委任制公務員，更加突出專業性崗位的要求，具有較強的特殊性。深圳的聘任制公務員的待遇與委任制公務員基本相同。根據《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法》，聘任制公務員與委任制公務員在錄用、考核、待遇、晉升等方面基本一致，同樣使用行政編制，同工同酬并有均等的晉升機會。兩者的差別主要體現在管理方式上，對聘任制公務員實行合同管理，執行社會基本養老保險與職業年金相結合的保障制度。聘任制公務員的待遇能否具有吸引力并發揮激勵作用決定著聘任制的成效，決定著聘任制公務員能不能真正融入公務員隊伍。在推動聘任制的同時，有必要配套推進聘任制公務員的養老保險、職業晉升等其它方面的改革。

當前，我國公務員聘任制改革試點的范圍迅速擴大，部分地區的聘任制公務員也陸續上崗，聘任制已經引起社會的普遍關注。這一制度要更好地發揮出人才吸納功能，總體上需要把握以下幾點：

一是明確公務員聘任制的適用范圍。聘任制是對現行用人制度的補充和完善，它區別于委任制等其他公務員任用制度，所以，聘任制試點在解決公務員“能進能出”、提高整個公務員隊伍專業化水平、增強公務員制度活力方面的作用是有限的。《公務員法》已經將聘任制公務員的范圍限定在“專業性較強的職位和輔助性職位”。為了保證政府管理的穩定性，聘任制不適合在全體公務員范圍內實行。聘任制公務員只能是整個公務員隊伍中的一部分，即那些專業性較強和輔助性的崗位，具體的職位需要根據實際情況確定。這些職位必須是在編制范圍內政府確有需要的崗位，且這些崗位無法通過選任或委任等方式進入序列，也無法通過政府購買服務的方式獲得。尤其是一些階段性工作，或者工作任務容易項目化的專業性崗位，比較適合采用聘任制。實行聘任制是為了降低成本、增強活力、提高效率，而不是變相地增加人員和經費。公務員聘任制應當在規定的編制限額和經費控制內進行優化組合。從我國的實際情況看，任用公務員采取聘任和委任等其他方式相結合的制度比較符合國情、符合實際，既能提高隊伍活力，又能保持連續性和穩定性。

二是對公務員聘任制進行制度的整體設計。聘任制是拓寬特殊人才進入公務員隊伍、合理配置人力資源的渠道。隨著公務員聘任制在全國陸續鋪開，需要細化完善招聘、薪酬、考核等后續配套機制，激發聘任制公務員的活力。要將公務員聘任制放置在政府改革和制度變遷的框架中，與政府職能轉變、組織結構調整等配套改革緊密結合。公務員聘任制使政府部門以上下級隸屬關系為特征的傳統結構轉變為契約關系為特征的新型結構，即實行契約化管理。這種以合同為導向的雇傭關系要求在政府與雇員之間建立可相互協商、彈性化的雙向關系，如果按照委任制公務員的管理思維和管理標準對待聘任制公務員，則會模糊兩者之間的界限，契約化管理流于形式，無法發揮聘任制公務員特有的作用。因此，在總結各地試點經驗教訓的基礎上，要建立起完善的招錄、考核、薪酬、退出機制，形成一整套區別于委任制不同的職業發展模式和制度體系，同時又要注重聘任制與委任制公務員之間的公平，為公務員聘任制在全國大范圍實行提供制度依據。

三是提升政府用人單位對聘用合同的管理能力。公務員人事管理是一項技術性工作，且隨著時代的變化這種技術性逐步增強，這就意味著管理者需要更多的技能。合同已經在公共部門中發揮出越來越多的用途。聘任合同是實行聘任制的核心，也是激勵和約束聘任制公務員的基礎。按照合同做好日常管理，是有效發揮聘任制公務員作用的重要環節。在美國學者庫珀看來，“有效的公共合同管理既需要理解和恰當地運用公法，也需要運用發達的管理技術。”政府部門需要制定聘任制公務員合同管理辦法，完善和細化合同管理文本，進一步提升合同管理能力，規范聘任制公務員的日常管理。尤其是用人單位要圍繞工作項目細化聘任合同內容，并設定科學的考核指標，明確具體的工作職責、目標任務和待遇，將合同管理落到實處。政府部門也可以通過相應的合同條款，增加崗位對專業人才的吸引力。《公務員法》規定，聘任合同期限為一年至五年。按照合同約定，聘任制公務員在明確的任期內工作，聘任期一滿，如果工作任務或工作項目完成，即意味著雙方合同關系的終結。因為聘任制公務員與委任制公務員的管理標準有所不同，聘任制合同管理的實質是對人才進行市場化管理，在實踐中政府部門要樹立合同管理的理念，善于運用市場化的手段進行管理。

四是強化對聘任制公務員的績效評估。注重績效是現代公務員制度的基石。世界各國的公務員制度改革拋開了規制的約束，引入了彈性化的人力資源理念，為公共部門管理者和雇員提供了一定程度上的自由權，這種自由將成為追求績效的動力。這就需要政府建立一整套客觀可行的績效標準和評估體系，將考核結果與績效工資、獎勵掛鉤，并作為聘期結束后是否重新聘任的重要依據。雖然政府部門的績效評估相比企業要困難得多，但績效評估無疑是表明聘任制公務員是否有良好績效，進而決定能否獲得獎勵的有效方式，也是用來監督實現任務進展情況的手段，如果缺乏這一手段，設定的目標任務以及為既定目標提供相應的資金就毫無意義。所以，在政府部門中，績效評估應該得到進一步的運用，尤其是對聘任制公務員，更要切實發揮好績效評估的作用。

公共人事管理目標的實現依賴于制度的設計。從浦東和深圳兩地公務員聘任制試點工作的成效來看，由于路徑不同，在制度設計上也有所不同。任何一項公共人事制度都是由其深層次蘊含的價值觀所決定，價值觀是公共人事管理的思想根源所在。美國學者克林納和納爾班迪兩位教授認為，“公共人事管理的價值不是被直接地表述出來，而是通過各種人事制度具體地表現出來。”所以，我國公務員聘任制的推進與完善需要放置在行政體制改革的大框架中統籌，凝聚政府及全社會的改革共識，按照價值—制度的途徑進行定位和創新，提升這一制度的推行成效。其實，委任制和聘任制都并非“終身制”，根據《公務員》法的規定，如果公務員出現“年度考核連續兩年被確定為不稱職”等五種情形之一的，就將被辭退。公務員聘任制需要設計合理的制度，委任制同樣也要繼續通過創新完善機制更好地激發活力，這樣才能使整個公務員制度變成“一盤活棋”。