我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的方式及評價

榮法中

（六安市金安區(qū)交通運輸局，安徽 六安 237000）

0 引言

改革開放以來，我國把公路建設(shè)作為擴(kuò)大開放、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的重要措施，使公路網(wǎng)發(fā)生了巨大變化。中國高速公路2011年12月達(dá)到8．5萬km，全國農(nóng)村公路總里程達(dá)到353．7萬km，［1］全國所有的縣以及98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和95%行政村通了公路，我國的公路交通實現(xiàn)了歷史性的大跨越。

但是，從總體上看，全國公路網(wǎng)的建設(shè)仍滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活日益改善的需要，公路等級標(biāo)準(zhǔn)相對較低，通車能力差，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公路建設(shè)的需要，在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，公路建設(shè)仍將作為優(yōu)先發(fā)展項目。［2］由于我國公路建設(shè)資金來源主要是國家預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)撥款、基本建設(shè)投資借款、國家基建投資、車輛購置附加費、部分養(yǎng)護(hù)費等的資金，長期以來，投資偏少，資金不足，使公路建設(shè)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

公路建設(shè)能否取得突破性進(jìn)展，關(guān)鍵在于資金保證。因此有必要采取措施，拓寬資金籌措渠道，在多種籌資方式中，引進(jìn)外資對加速我國公路建設(shè)，緩解交通基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”狀況有著十分重要的意義。

1 我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的必要性

改革開放以來，我國公路建設(shè)在利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織和日本海外協(xié)力基金會等政府雙邊貸款方面取得了一定的成績。但是，隨著我國國際地位的提高和經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，得到世行、亞行低息貸款的可能性會越來越少，并且在利用國外貸款方面也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：（1）利用國外貸款要受國家外債規(guī)模的控制；（2）國外貸款在投資方向上，鐵路、民航、能源、原材料、農(nóng)業(yè)、水利等都是重點領(lǐng)域，因而公路建設(shè)能夠分到的數(shù)額是十分有限的，緩解不了公路建設(shè)對資金的巨大需求。利用貸款的不足之處，要求我們必須將著眼點放在引進(jìn)外資上，合理引導(dǎo)外資投向公路建設(shè)，擴(kuò)大利用外資的規(guī)模，是解決我國公路建設(shè)資金不足的迫切需要。

2 我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的方式及評價

2．1 BOT方式［3］

即建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓方式。BOT項目一般具有以下特點：（1）采用BOT方式投資的建設(shè)項目都是一些大型的資金技術(shù)密集型的影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）BOT項目涉及利益主體多，它一般是由多國的幾家或十幾家銀行或金融機(jī)構(gòu)組成銀團(tuán)貸款，再由一家或幾家承包商組織實施；（3）BOT方式能減輕政府借款負(fù)債負(fù)擔(dān)，且融資責(zé)任被轉(zhuǎn)移給合同方，無需政府保證或承諾支付項目的借款；（4）BOT項目的風(fēng)險一般由合同主、投資商、政府等多家承擔(dān)，而政府承擔(dān)的風(fēng)險僅以合同中規(guī)定的為限，把項目更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了合同主和股權(quán)投資者；（5）采用BOT方式可有效地彌補(bǔ)基建資金的不足，同時亦可帶來大量的就業(yè)機(jī)會，帶動地方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有多方面的綜合效益。

BOT方式的項目建設(shè)涉及的兩個簽約主體是合同主和政府，各地應(yīng)在政府的支持下，給外商一定的優(yōu)惠政策，在外商有利可圖的條件下吸收他們投資公路建設(shè)，商定、規(guī)劃外商愿意投資的具體公路項目，明確經(jīng)營年限和收益分配，要敢于把車流量大、經(jīng)營效益好的公路項目交給外商去建設(shè)和經(jīng)營，對我們來說，不投資而建成了公路，其社會經(jīng)濟(jì)效益一般會大于外商所得收益，而且是永久性的社會效益，外商經(jīng)營期滿后，公路還屬于我們，仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施。

獲取盈利是外商投資的主要目的，公路建設(shè)后，我國允許外商以收取車輛通行費作為投資回報，充分體現(xiàn)了“誰投資，誰受益，誰使用，誰繳費”的公平原則，而外商往往要求政府在BOT項目中給予過多的承諾，如降低投資風(fēng)險，保證投資回報率、承擔(dān)通貨膨脹和外匯風(fēng)險等，以便項目風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府身上，對此，我們應(yīng)采取審慎的態(tài)度，對適宜采用BOT方式的公路建設(shè)項目提供可行性的研究材料，在不損害國家主權(quán)，不造成國有資產(chǎn)流失的情況下，采取靈活務(wù)實的態(tài)度來達(dá)到利用BOT方式融資的目的。

2．2 中外合資、合作進(jìn)行公路建設(shè)

根據(jù)平等互利原則，由我方選擇外商愿意投資修建的公路項目與有誠意、能共擔(dān)風(fēng)險的外商合作，成立中外合作經(jīng)營有限公司，共同出資建設(shè)和經(jīng)營公路，我方可根據(jù)情況出資或以提供的土地、征地拆遷、安置移民費用折價入股。雙方應(yīng)在公司章程中明確規(guī)定各自的權(quán)利、義務(wù)及合作經(jīng)營年限，約定分成比例，分配收益，共擔(dān)風(fēng)險。按照兩權(quán)分離的原則，所有權(quán)歸國家所有，經(jīng)營權(quán)歸公司。合作經(jīng)營期滿后，經(jīng)營權(quán)歸還我方。

該種方式使投資者將投資公路建設(shè)視為能使其資本獲得增值的產(chǎn)業(yè)來看待，改變了過去建路是公益事業(yè)、由國家提供建設(shè)資金無償使用的觀念。根據(jù)公路這一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點，采用該種方式時我們應(yīng)考慮給予外商比其他行業(yè)更多的優(yōu)惠政策以吸引外商投資，在不損害我國利益的基礎(chǔ)上同外商合作。

2．3 轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)

在政府特批的情況下，在互惠互利的原則基礎(chǔ)上，我國可將己建成并交付使用的高等級公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商，允許外商經(jīng)營一定期限（一般為15～20年，最長不得超過30年）。由有資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估，結(jié)合該公路目前的經(jīng)濟(jì)效益和預(yù)測若干年的經(jīng)濟(jì)效益等因素，商定轉(zhuǎn)讓價格。經(jīng)營期限內(nèi)由外商管理，獲取收益，經(jīng)營期滿后經(jīng)營權(quán)歸我方所有。

該種方式有利于盤活己建成公路的資產(chǎn)，收到當(dāng)年投資，當(dāng)年收益的最佳效果，同時，我們可把轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)收回的資金再投入到急需建設(shè)的公路項目，能夠加速公路建設(shè)的發(fā)展。

2．4 發(fā)行股票和債券

成立公路股份有限公司，報經(jīng)證券管理部門批準(zhǔn)，公開募股，通過對外發(fā)行股票和債券等有價證券來吸引國外資金，以從事公路開發(fā)和經(jīng)營業(yè)務(wù)。一般說來，公司一旦獲準(zhǔn)發(fā)行股票并上市，就具有了通過增資擴(kuò)股、發(fā)行新股，不斷從證券市場籌資的能力。由于公路的收益性是長期的，股票、債券等有價證券不會因通貨膨脹而貶值，股票發(fā)行中的配股形式也較適合公路建設(shè)這種按工程進(jìn)度撥款的方式。

證券市場需要專門的管理人員，這就要求我們應(yīng)有一批具有豐富專業(yè)知識、能預(yù)測國內(nèi)國際證券市場變化的管理人才，為達(dá)到利用證券市場為公路建設(shè)籌資的目的，培養(yǎng)這方面的人才應(yīng)是我們的當(dāng)務(wù)之急。

綜上所述，以上四種引進(jìn)外資的模式，突破了我們以往利用外資的模式，能較好地解決公路建設(shè)資金缺乏的問題，其中BOT方式與合資合作方式、轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)方式雖然表現(xiàn)形式不一樣，但本質(zhì)是相同的。實際上，合資合作方式與轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)方式都是為適應(yīng)各種不同的環(huán)境，根據(jù)BOT方式而改造出來的，是改造型的“BOT”方式。因此，BOT方式將是我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的最佳選擇。［4］

3 我國公路建設(shè)引進(jìn)外資應(yīng)注意的問題

雖然1997年到1998年亞洲發(fā)生金融危機(jī)，但由于我國及早采取措施，未對我國形成太大的影響，98年全年經(jīng)濟(jì)增長速度為7．8%，基本達(dá)到年初預(yù)定計劃8%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、市場潛力大，尤其是公路建設(shè)方面能給外商提供較多穩(wěn)定的獲利機(jī)會，只要我們遵循“互惠互利、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的原則，按照國際慣例，在一些政策問題上作適當(dāng)調(diào)整，大量引進(jìn)外資投入公路建設(shè)是完全可能的、必要的，但是有一些外商打著參與我國公路建設(shè)的幌子，以落后的技術(shù)或設(shè)備當(dāng)誘餌，而我國一些地方引資心切、不加區(qū)別地盲目引進(jìn)，結(jié)果給國家造成重大損失。為謹(jǐn)防公路建設(shè)引資過程中出現(xiàn)的“假冒偽劣”現(xiàn)象，達(dá)到引資目的，我們必須注意以下幾個問題，才能在引進(jìn)外資加速公路建設(shè)方面取得成績。（1）堅持平等互利原則，各地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家對外商投資的各項政策和規(guī)定，不得隨意放寬政策。（2）對外商投資不能承擔(dān)不合理的優(yōu)惠條件，包括為外商的股本貸款提供擔(dān)保，保證外商的投資回報率等。（3）要把引進(jìn)外資的數(shù)量和質(zhì)量結(jié)合起來，不能只求數(shù)量不求質(zhì)量。（4）加強(qiáng)對外商投資企業(yè)的管理。（5）充分考慮利用外資的風(fēng)險，增強(qiáng)市場變化的適應(yīng)能力。（6）做好政策法規(guī)的配套工作，使外資進(jìn)入后能夠有法可依，有章可循。

4 對我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的一些設(shè)想

（1）把握國家對交通傾斜的政策，把握地域優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，以讓股權(quán)、讓市場、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等方式積極引進(jìn)外資投入公路建設(shè)。（2）合理引導(dǎo)外資投向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)外資投向中西部地區(qū)，借助外資力量，加速中西部地區(qū)的公路建設(shè)。（3）擴(kuò)大引進(jìn)外資的形式，在實踐中探索和創(chuàng)新引進(jìn)外資的新路子，提倡外商獨資修建公路，經(jīng)營公路，經(jīng)營期滿后，將公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給我方。（4）把招商引資與推進(jìn)交通技術(shù)進(jìn)步、引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗相結(jié)合，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗，應(yīng)用國外先進(jìn)設(shè)備，提高公路建設(shè)的管理水平，降低公路建設(shè)成本，使公路建設(shè)有限資金發(fā)揮更多、更大的效益。（5）運用市場機(jī)制，繼續(xù)大力開發(fā)商品路，徹底改變過去修建公路是公益事業(yè)、由國家提供建設(shè)資金無償使用的觀念，在收取車輛通行費的基礎(chǔ)上，在公路沿線兩側(cè)搞土地開發(fā)，建服務(wù)區(qū)、搞房地產(chǎn)開發(fā)，走“以路富地、以地補(bǔ)路”，綜合補(bǔ)償、良性發(fā)展的道路。

5 結(jié)語

引進(jìn)外資既是改革開放的戰(zhàn)略方針，也是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。目前國家對公路建設(shè)引進(jìn)外資還未有一套完整的管理法規(guī)和辦法，我們只有在實踐中不斷探索，認(rèn)真學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，努力提高引進(jìn)外資的水平，走出一條適合我國公路建設(shè)引進(jìn)外資的新路子，才能加快我國公路建設(shè)的步伐。

［1］陸婭楠．中國高速公路總里程2011年達(dá)到8．5萬公路［N］．人民日報，2011－12－31（1）．

［2］遲福林．走入21世紀(jì)的中國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革［M］．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000．

［3］張文嘗．交通經(jīng)濟(jì)帶［M］．北京：科學(xué)出版社，2002．

［4］徐海城．公路經(jīng)濟(jì)［M］．北京：人民交通出版社，2002．