農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀及對(duì)策分析

郭婭娟

（濮陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 教育科學(xué)系，河南 濮陽(yáng) 457000）

農(nóng)民工在城市就業(yè)過(guò)程中所面臨的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)隨著群體隊(duì)伍的不斷壯大和就業(yè)空間的不斷擴(kuò)展而逐漸演化成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，于是農(nóng)民工社會(huì)保障的制度化研究亟待深入。在此狀況下，有必要從非制度化和制度化兩方面對(duì)轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民工社會(huì)保障進(jìn)行分析。

一、農(nóng)民工非制度化的社會(huì)保障現(xiàn)狀

非制度化社會(huì)保障主要是指?jìng)€(gè)體勞動(dòng)者利用個(gè)人、家庭成員、自發(fā)性關(guān)系組織等所掌握的資源來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的一種自主、互助式的社會(huì)保障方式。這種原始的較低層次的保障方式，在現(xiàn)代社會(huì)保障缺失的情況下，成為人們規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。

（一）個(gè)人保障

根據(jù)費(fèi)先生的差序格局理論，農(nóng)民工的個(gè)人保障除了自身所提供的保障能力之外，就是以建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的家庭保障為中心，由親到疏、由近到遠(yuǎn)向外延伸至各種親緣關(guān)系提供的保障，再往外延伸至各種鄉(xiāng)鄰、同鄉(xiāng)等地緣關(guān)系提供的保障，最后擴(kuò)展到同學(xué)、朋友、同事等關(guān)系。在以家為中心的中國(guó)，家庭保障是個(gè)人保障的核心，雖然農(nóng)民工的家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，但因土地制度改革引起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在提供保障方面的功能衰敗的境況下，家庭保障仍是其重要的或是唯一的保障機(jī)制。

1．自身保障能力分析

農(nóng)民工的工資水平很低，除了應(yīng)付基本的生存所需之外，剩余很少。農(nóng)民工收入拋掉搜尋成本、非就業(yè)期間的花費(fèi)以及家庭其它成員的花銷(xiāo)之外，有余錢(qián)進(jìn)行儲(chǔ)蓄和購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工比例很小。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工城市就業(yè)中最苦惱的事情就是“城市生活成本太高”，在就業(yè)賺得收入作為生活保障的狀態(tài)下還倍感壓力大，在失業(yè)狀態(tài)下的生活保障更不用說(shuō)了。而且農(nóng)民工一個(gè)人在城市就業(yè)生活，自身保障能力就較弱，若舉家生活在城市，生活消費(fèi)需求更大，農(nóng)民工自身收入提供的保障能力就會(huì)更弱。

2．家庭保障能力分析

農(nóng)民工作為家庭保障責(zé)任的主要承擔(dān)者，其收入結(jié)余用于滿(mǎn)足家庭其它成員的保障需求，那么當(dāng)農(nóng)民工遭遇風(fēng)險(xiǎn)需要保障時(shí)，家庭保障對(duì)其所起的保障功能怎樣呢？就農(nóng)民工的家庭保障來(lái)說(shuō)，流動(dòng)家庭比獨(dú)自一人提供的保障能力要強(qiáng)，體現(xiàn)在相互間的經(jīng)濟(jì)支持、生活互助和情感撫慰方面。但由于農(nóng)民工的較低收入支付較高的城市生活成本時(shí)能力有限，所以家庭整體流動(dòng)比例較低，即使家庭流動(dòng)，規(guī)模也較小。以流動(dòng)家庭的家庭保障能力來(lái)分析，夫妻為主的二人流動(dòng)家庭，相互間的保障能力較強(qiáng)，有助于增強(qiáng)相互間的情感交流、維護(hù)家庭穩(wěn)定和提升生活質(zhì)量。夫妻帶上子女的3～5人的流動(dòng)家庭，可以為子女提供較好的生活、教育環(huán)境，但保障責(zé)任更大，如果舉家共同居住生活一起，由于生活需求增大，所以要比分開(kāi)在單位集體居住的保障能力更弱。從農(nóng)村家庭的保障能力來(lái)分析，較低的農(nóng)業(yè)收入是無(wú)法支撐城市的生活花費(fèi)的，所能提供的最大保障也就是在城市無(wú)法得到幫助時(shí)給予盡可能的扶持。而且由于計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期實(shí)行，農(nóng)民工的家庭結(jié)構(gòu)朝著四、二、二或四、二、一的方向發(fā)展，農(nóng)民工的較低收入相對(duì)于龐大的家庭負(fù)擔(dān)來(lái)講所能提供的保障能力更顯微弱［1］101。另外教育投入的逐漸提高使得農(nóng)民工收入對(duì)子女的教育所能提供的保障能力非常有限，這制約了下一代的發(fā)展，從而影響到下一代農(nóng)民工保障能力的提升。

3．社會(huì)關(guān)系保障能力分析

農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)是為了追逐更高的經(jīng)濟(jì)收益，以此提高家庭保障的能力。但由于我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的不完善，存在嚴(yán)重的就業(yè)供求信息不對(duì)稱(chēng)，缺乏相應(yīng)的信息搜集、甄別及發(fā)布機(jī)制，使得農(nóng)民工就業(yè)較大地依賴(lài)于自身已有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。所以社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民工就業(yè)的主要途徑和重要的就業(yè)生存保障。而且在城市生活中遇到困難或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)民工也主要依賴(lài)于社會(huì)關(guān)系，向有血緣關(guān)系的親人、親戚求助，再延伸至有地緣關(guān)系的鄉(xiāng)鄰、同鄉(xiāng)求助，而后會(huì)延伸至有業(yè)緣關(guān)系的同事、朋友，其中血緣關(guān)系仍是最重要的保障資源。在現(xiàn)代社會(huì)保障缺失的情況下，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)農(nóng)民工城市生活提供的保障功能是很重要的，雖然農(nóng)民工也逐漸意識(shí)到社會(huì)關(guān)系在規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的欠缺，但也是無(wú)奈之中的不得已選擇。

（二）職業(yè)福利

所謂職業(yè)福利就是職業(yè)或者就業(yè)機(jī)構(gòu)和用人單位提供福利。農(nóng)民工能否在城市生存的決定性因素就是住房問(wèn)題。在城市房?jī)r(jià)持續(xù)翻漲的情況下，農(nóng)民工想要在城市購(gòu)房簡(jiǎn)直是天方夜譚，即使租賃住房，較低的收入也是無(wú)力長(zhǎng)期支付租金的。因此，在農(nóng)民工就業(yè)過(guò)程中，最大的職業(yè)福利就是用工單位能夠提供免費(fèi)住房，不同的職業(yè)、企業(yè)提供的住房條件不同，有的提供簡(jiǎn)易工棚、有的提供集體宿舍、有的提供夫妻房等，但總體看來(lái)，農(nóng)民工居住面積較小，生活設(shè)施不健全，不同程度存在安全隱患。從農(nóng)民工的住房分析得出一些問(wèn)題，第一，農(nóng)民工的住房保障不充分。住房與就業(yè)緊密聯(lián)系在一起，一旦失業(yè)，在城市連居住的地方就沒(méi)有，那么城市生存就成問(wèn)題；第二，住房保障與推動(dòng)農(nóng)民工城市化之間沒(méi)能形成良性機(jī)制。在住房保障不充分和房?jī)r(jià)居高的情況下，農(nóng)民工在城市是沒(méi)有購(gòu)房期望的，他們把住房定位在農(nóng)村，基于收益成本的比較，他們會(huì)長(zhǎng)期流動(dòng)往返在城鄉(xiāng)之間，這樣就不利于農(nóng)民工城市化的推進(jìn)。［1］103

（三）土地保障

土地保障作為一項(xiàng)非制度化的保障方式，對(duì)于農(nóng)民工來(lái)講，具有規(guī)避失業(yè)、提供就業(yè)、疾病、養(yǎng)老等多重功能，是農(nóng)民工現(xiàn)今依賴(lài)的最主要的保障方式。但是，在城市化過(guò)程中，農(nóng)民工失地問(wèn)題凸顯，即使不失地，在土地收益有限的情況下，土地保障功能如何呢？

1．農(nóng)民工失地問(wèn)題凸顯

土地保障的功能發(fā)揮是以擁有土地使用權(quán)為前提的，一旦失去土地，那么其功能也就隨之消失了。近些年，由于城市化進(jìn)程的推進(jìn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，一些農(nóng)民工失地問(wèn)題出現(xiàn)，至于農(nóng)民工失地的具體數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，單從日漸增長(zhǎng)的農(nóng)民工失地糾紛案件上訪頻率來(lái)看，也足以說(shuō)明失地問(wèn)題的凸顯。特別是農(nóng)業(yè)稅免除和增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之后，土地收益的增加，使得收入較低的農(nóng)民工開(kāi)始重視土地使用權(quán)所帶來(lái)的收益，因此，開(kāi)始爭(zhēng)取自身對(duì)土地的使用權(quán)。［2］287其實(shí)，土地保障功能取決于土地收益的大小，與土地本身的經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)關(guān)系。

2．土地收益與保障功能分析

土地保障功能的發(fā)揮主要表現(xiàn)在農(nóng)民工城市就業(yè)中遭遇到各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠規(guī)避分散風(fēng)險(xiǎn)、提供生活保障，那么保障能力的大小就取決于他們占有土地使用權(quán)產(chǎn)生的收益多少。而在農(nóng)耕地?cái)?shù)量逐漸減少和人口數(shù)量逐漸增加的情況下，人均土地占有量逐漸下降，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模漸小，邊際收益逐漸遞減，從而土地收益所起的保障功能越來(lái)越弱。就土地規(guī)避失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的功能而言，農(nóng)民工在城市失業(yè)后可回歸土地尋求保障，即使回鄉(xiāng)農(nóng)民工通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，增加土地收益，在有限的土地上所能增收的空間也很小，況且外出農(nóng)民工農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)積累較少，很難對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有所突破。而對(duì)新生代農(nóng)民工來(lái)講，根本就沒(méi)從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以即使失業(yè)他們也不會(huì)回歸土地，因而土地保障功能對(duì)他們來(lái)講所起的就業(yè)保障作用更是有限。

非制度化的社會(huì)保障雖可滿(mǎn)足農(nóng)民工特定時(shí)期的一些保障需求，但其保障能力較低。農(nóng)民工之所以候鳥(niǎo)般地往返于城鄉(xiāng)之間就是因?yàn)槌鞘泻娃r(nóng)村都沒(méi)能向其提供一項(xiàng)完善的社會(huì)保障系統(tǒng)。在非制度化保障無(wú)法化解就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府作為制度建設(shè)的主體，就應(yīng)積極主動(dòng)地構(gòu)建制度化的社會(huì)保障。

二、農(nóng)民工制度化社會(huì)保障的現(xiàn)狀

對(duì)農(nóng)民工而言，制度化的社會(huì)保障主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：從戶(hù)籍管理來(lái)看，他們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋下；從就業(yè)狀況來(lái)看，農(nóng)民工需求在城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度正在改革探索中。

（一）農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及功能分析

按照二元社會(huì)管理體制，農(nóng)民工的戶(hù)籍在農(nóng)村，理應(yīng)受到農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋，因此有必要對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及保障功能進(jìn)行分析。

伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，集體經(jīng)濟(jì)的保障功能逐漸衰敗，農(nóng)村保障只能依賴(lài)于家庭保障，但家庭保障在規(guī)避農(nóng)民工就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)功能很弱，因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度迫在眉睫，而且我國(guó)從1986年起也開(kāi)始了對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、社會(huì)救助等項(xiàng)目的農(nóng)村社會(huì)保障制度的探索和改革。但在改革探索階段，保障體系仍不健全。保障項(xiàng)目不完全、推進(jìn)過(guò)程不合理，適應(yīng)性較差，保障效益較小。

農(nóng)村社會(huì)保障管理混亂，嚴(yán)重削弱保障功能。農(nóng)村社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，使得各級(jí)政府和部門(mén)基于利益驅(qū)動(dòng)在社會(huì)保障管理和決策上各自為政、條塊分割、交叉管理、矛盾重重。而且社保基金管理不規(guī)范、水平低，加上缺乏法律保障，難以實(shí)現(xiàn)基金管理的安全性和收益性。另外還有的地區(qū)，把社會(huì)保障建設(shè)作為考核基層干部績(jī)效的主要指標(biāo)，這就使得行政性的強(qiáng)攤硬派，一旦考核指標(biāo)變化，原有政策措施就會(huì)半途而廢，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)性建設(shè)。

農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面小，目前農(nóng)村以醫(yī)療、養(yǎng)老為重點(diǎn)的社會(huì)保障主要在部分發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行，而農(nóng)民工所在地大多是中西部地區(qū)，這些地區(qū)大部分沒(méi)有實(shí)行。即使參加農(nóng)村社會(huì)保障的農(nóng)民工，現(xiàn)行的保障水平在規(guī)避化解就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也是軟弱無(wú)力的。由此可見(jiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)農(nóng)民工群體來(lái)講，其保障功能非常有限。

（二）農(nóng)民工社會(huì)保障制度現(xiàn)狀及功能分析

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的探索實(shí)行最早是廣東省，而后在農(nóng)民工就業(yè)集中的各省市也陸續(xù)制定出一系列有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的方法和規(guī)定，并且農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)成為政府進(jìn)行社會(huì)管理的一項(xiàng)的重要任務(wù)。在農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)中，也探索出了比較成熟的保障模式且起到了一定作用，但也不同程度地存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：制度建設(shè)的定位不準(zhǔn)確，農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性、持續(xù)性的制度建設(shè)工程，不應(yīng)把它當(dāng)作臨時(shí)性的一個(gè)方案來(lái)做，而更多地應(yīng)從全局出發(fā)，站在整合全國(guó)社會(huì)保障資源的角度考慮，不僅要解決農(nóng)民工城市生活社會(huì)保障的缺失問(wèn)題，也要實(shí)現(xiàn)與城鄉(xiāng)社保的良好對(duì)接；制度建設(shè)與目標(biāo)群體不適應(yīng)，農(nóng)民工群體具有繳費(fèi)能力弱、流動(dòng)性強(qiáng)等鮮明特點(diǎn)，所以在制定農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)必須考慮到這些因素。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的效果不同，就源于制度的不適應(yīng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)轉(zhuǎn)移困難，沒(méi)有照顧到農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)是其推廣難的原因；社會(huì)保障體系不完善，現(xiàn)行的農(nóng)民工社會(huì)保障制度尤其注重養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，而對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救助和社會(huì)福利保障項(xiàng)目的建設(shè)較少，且在執(zhí)行中也存在一些問(wèn)題。其實(shí)就農(nóng)民工對(duì)保障項(xiàng)目的需求度而言，就業(yè)和子女教育方面的救助福利需求更強(qiáng)烈，所以，政府在推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)更應(yīng)從社會(huì)救助的角度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障服務(wù)。

三、構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障制度的對(duì)策

農(nóng)民工社會(huì)保障制度的構(gòu)建必須與農(nóng)民工群體所具有的收入低、繳費(fèi)能力弱、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)相適應(yīng)，而在社會(huì)保障制度建設(shè)中社會(huì)保障模式的構(gòu)建是其難點(diǎn)，并且農(nóng)民工社會(huì)保障模式的構(gòu)建應(yīng)考慮理論性、實(shí)踐性、靈活性、可持續(xù)性，又要兼顧到社會(huì)公平、制度目標(biāo)及較強(qiáng)的可操作性。鑒于此，農(nóng)民工社會(huì)保障模式的構(gòu)建著眼于以下方面：

1．個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)

目前，基于對(duì)社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)、現(xiàn)狀及農(nóng)民工就業(yè)方式等因素考慮，對(duì)于農(nóng)民工一生必需的保障項(xiàng)目應(yīng)建立個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)。包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)的所有權(quán)和收益權(quán)歸勞動(dòng)者所用，政府對(duì)賬戶(hù)基金進(jìn)行管理和運(yùn)作。為加強(qiáng)此賬戶(hù)的靈活性、適用性及安全性，賬戶(hù)實(shí)行分項(xiàng)設(shè)計(jì)、綜合管理、統(tǒng)一使用，以適應(yīng)不同生命階段的需要。而且為加強(qiáng)個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障的對(duì)接，可將社會(huì)統(tǒng)籌部分和個(gè)人賬戶(hù)部分都劃到個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)。當(dāng)農(nóng)民工對(duì)未來(lái)有穩(wěn)定預(yù)期時(shí)，可直接從個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)劃撥地方統(tǒng)籌，這有利于農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)和社會(huì)保障制度的構(gòu)建。

2．工傷保險(xiǎn)制度

目前，現(xiàn)行的農(nóng)民工社會(huì)保障模式中關(guān)于工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，大多主張建立企業(yè)繳費(fèi)負(fù)全責(zé)的工傷職業(yè)病的保險(xiǎn)制度。由于農(nóng)民工從事行業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)不同，企業(yè)必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度為其繳納不同的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，而且受就業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)性質(zhì)等因素影響，農(nóng)民工遭遇工傷事故的頻率較高，以致農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目的需求強(qiáng)度大 ，這就要求政府必須出臺(tái)和執(zhí)行這一制度，同時(shí)，政府必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，對(duì)于不繳納工傷保險(xiǎn)且發(fā)生工傷事故的企業(yè)，政府必須強(qiáng)化懲罰力度，以起到警示作用。［3］28

3．最低生活保障制度

現(xiàn)階段，農(nóng)民工的最低社會(huì)生活保障主要依賴(lài)于土地保障和家庭保障這種模式。這種保障模式在一定程度上緩解了勞資沖突、社會(huì)矛盾，彌補(bǔ)了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的不足，但同時(shí)這種保障模式使得農(nóng)民工沒(méi)有隔斷與土地的緊密聯(lián)系而延緩了城市化進(jìn)程。對(duì)此問(wèn)題的討論關(guān)鍵不是在于是否取消現(xiàn)行模式，而是如何實(shí)現(xiàn)這一制度與城市最低生活保障制度的對(duì)接。隨著戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)，農(nóng)民工變換身份的門(mén)檻降低，這時(shí)農(nóng)民工可自主選擇，轉(zhuǎn)成城市戶(hù)口的農(nóng)民工可享受城市的最低生活保障制度，回歸農(nóng)村的可享有土地帶來(lái)的保障。

4．整合失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度

失業(yè)問(wèn)題是農(nóng)民工在城市就業(yè)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檗r(nóng)民工失業(yè)后就失去了收入來(lái)源，這會(huì)危及他們?cè)诔鞘械幕旧鎲?wèn)題，在沒(méi)有一定的轉(zhuǎn)移資金支持和可依賴(lài)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下，他們只能離開(kāi)城市回歸農(nóng)村去尋求土地、家庭帶來(lái)的基本生活保障。如何解決農(nóng)民工在特殊情況下的保障問(wèn)題成為政府當(dāng)前重要任務(wù)。政府應(yīng)發(fā)揮其公共職能，在農(nóng)民工遭遇暫時(shí)失業(yè)時(shí)提供維持其城市基本生存的社會(huì)救助，使其能夠依賴(lài)社會(huì)救助資金支撐到尋找新的工作。而且，政府也應(yīng)發(fā)揮組織作用，牽頭個(gè)人和企業(yè)建立基本的失業(yè)保險(xiǎn)，雖資金不多但足以起到一定的保障作用。

［1］楊桂宏．農(nóng)民工就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題研究［M］．吉林：吉林大學(xué)出版社，2010．

［2］趙陽(yáng)，胡建峰，金文成．關(guān)于農(nóng)民工的土地承包政策問(wèn)題［R／OL］／／中國(guó)農(nóng)工調(diào)研報(bào)告．（2006－04－29）．http：／／www．cec－ceda．org．cn／1dgx／info／contert．php？id＝904．

［3］徐流瑞．農(nóng)民工社會(huì)保障制度的探討［D］．合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012．