探索提升依法行政能力的途徑——各國(guó)實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

劉子洋

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

依法行政是國(guó)家行使權(quán)力的重要方式，是國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的基本途徑，是我國(guó)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制社會(huì)的重要組成部分；它要求所有國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員都必須按照憲法和法律的規(guī)定，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分履行管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，做到既不失之亦不越權(quán)，保證國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)沿著法治的軌道前行，充分保障公民的合法權(quán)益。

當(dāng)前，依法行政的概念和地位已得到世界各國(guó)的認(rèn)可，各國(guó)也都在積極推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。我國(guó)也較早的提出了依法行政的行政理念，但制度體系相對(duì)不完善，且在實(shí)踐中也難以得到有效落實(shí)。因此，我們應(yīng)當(dāng)將眼光放大，將各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較研究，取其精華并加以整合，探索提升我國(guó)依法行政能力的途徑。

二、各國(guó)依法行政的實(shí)踐

“法治政府的建設(shè)歷來(lái)就沒(méi)有一種統(tǒng)一的模式，各國(guó)地方性、知識(shí)和歷史的差異性構(gòu)成了制度資源的多樣性。……我們不能只鐘愛(ài)某一種制度模式，而排斥其他的制度存在。只有通過(guò)對(duì)各種模式進(jìn)行深入的分析和比較研究，我們才可能獲得符合中國(guó)法治建設(shè)的多種資源。”[1]法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家走在了世界依法行政的前列，鑒于各國(guó)政治法律制度、歷史文化傳統(tǒng)存在較大的差異，各國(guó)在依法行政的理論觀念及制度構(gòu)架方面也呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

（一）法國(guó)依法行政的實(shí)踐特色

法國(guó)最先從理念上承認(rèn)行政法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，重視行政法的建設(shè)，享有行政法母國(guó)的美譽(yù)，其依法行政的發(fā)展有著自己的特色。首先，法國(guó)在依法行政不斷發(fā)展的過(guò)程中，重視行政法基本觀念的建設(shè)，先后產(chǎn)生了公共權(quán)力說(shuō)、公務(wù)說(shuō)、公共利益說(shuō)以及新公共權(quán)力說(shuō)。隨著各種學(xué)說(shuō)的產(chǎn)生并發(fā)展，行政法的適用范圍不斷擴(kuò)大，依法行政的適用領(lǐng)域逐漸向社會(huì)生活各方面擴(kuò)張。其次，法國(guó)重視行政立法活動(dòng)，完善依法行政的法律依據(jù)。“在法國(guó)，行政條例的效力位階要遠(yuǎn)高于英國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)以及美國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)章。由于法國(guó)議會(huì)法律和行政條例兩者所規(guī)定的事項(xiàng)范圍有明確的劃分，同時(shí)相互之間不能跨越，因而在實(shí)質(zhì)上它們幾式處于并列而非從屬的關(guān)系。這是法國(guó)行政立法的一大特點(diǎn)。”[2]再次，法國(guó)在世界上率先發(fā)展了權(quán)力濫用理論，有效地控制了行政權(quán)力的濫用。最后，在依法行政權(quán)力救濟(jì)方面，法國(guó)首創(chuàng)以行政法院為核心的司法審查和國(guó)家賠償制度。其中，法國(guó)在行政賠償制度方面走在世界前列，為許多國(guó)家所效仿，這是法國(guó)對(duì)依法行政研究所做出的重大貢獻(xiàn)。[3]

（二）英國(guó)依法行政的實(shí)踐特色

行政法概念被英國(guó)民眾普遍接受經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史。直到19世紀(jì)末，隨著諸多社會(huì)問(wèn)題難以解決，英國(guó)保守的法制觀根本無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境，行政法概念最終才為英國(guó)人慢慢接受，并在制度上有了新的發(fā)展。首先，英國(guó)人率先建立了現(xiàn)代文官制度，有效地提高了行政效率，減少了行政腐敗行為的發(fā)生，為英國(guó)依法行政的建設(shè)奠定了了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，英國(guó)人重視行政程序法的建設(shè)，確立了以自然公正原則為核心的現(xiàn)代行政程序制度，保證了依法行政程序的合法性；第三，英國(guó)產(chǎn)生并發(fā)展了合理性原則，以控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，有效地控制了行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的濫用，保證各機(jī)關(guān)依法行政。

（三）美國(guó)依法行政的實(shí)踐特色

美國(guó)與英國(guó)同屬英美法系,行政法的發(fā)展與英國(guó)有很多相似之處,但其依法行政的歷程也有自己的特色。最典型的就是美國(guó)在19世紀(jì)末創(chuàng)建了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)集行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)于一身,它的出現(xiàn)雖然違背了傳統(tǒng)三權(quán)分立的原則,但卻解決了美國(guó)在工業(yè)化過(guò)程中產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題,適應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展;其次,美國(guó)建立了發(fā)達(dá)的行政程序和行政公開(kāi)制度,根據(jù)美國(guó)憲法的“正當(dāng)法律程序”條款而制定的《聯(lián)邦行政程序法》,在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了重大影響,在它的帶動(dòng)下形成了世界歷史上行政程序的第二次立法高潮。[4]再次,隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的跨越式發(fā)展,行政權(quán)力逐漸擴(kuò)張,美國(guó)發(fā)展了司法審查制度,打開(kāi)了司法復(fù)審行政行為的大門(mén)。

三、各國(guó)的實(shí)踐對(duì)提升中國(guó)依法行政能力的途徑的啟示

（一）完善依法行政的基礎(chǔ)

1.加強(qiáng)依法行政的思想基礎(chǔ)建設(shè)。思想是人們行為的基礎(chǔ)，指引我們的行為沿著正確的方向前進(jìn)。我國(guó)有著數(shù)千年的封建君主專(zhuān)制文化傳統(tǒng)，專(zhuān)權(quán)思想一直充斥于我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的日常行政活動(dòng)中。因此，要實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須加強(qiáng)當(dāng)今行政機(jī)關(guān)及其工作人員的民主思想教育，樹(shù)立依法行政的觀念，時(shí)刻謹(jǐn)記“權(quán)，取之于民，用之于民”的權(quán)力意識(shí)，并積極踐行為人民服務(wù)的行政理念。

2.完善依法行政的法制基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)依法行政，必須以有法可依為前提。所謂“依法行政”、“有法可依”之法，并非指某部特定法律規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)是整個(gè)法律體系，是由一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門(mén)分類(lèi)組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。[5]我國(guó)目前的法律制度已有很多，但是法律體系還不是很完善，某些法律規(guī)定不能滿(mǎn)足依法行政的現(xiàn)實(shí)需要，亟需修改。

（二）重視依法行政的各個(gè)環(huán)節(jié)

1.確立依法行政的基本原則。法律原則是指在一定法律體系中作為法律規(guī)則的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)或本源的綜合的、穩(wěn)定的法律原理和準(zhǔn)則，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為具有重要的指導(dǎo)意義。第一，確立依法行政法律優(yōu)先與法律保留原則。法律優(yōu)先與法律保留原則的確立，使得行政權(quán)的行使嚴(yán)格受到法律的控制，并使行政行為具有可預(yù)見(jiàn)性；第二，確立依法行政權(quán)責(zé)一致原則。憲法和法律授予行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)以及違法行使權(quán)力所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)是統(tǒng)一的；第三，確立依法行政公開(kāi)、參與原則。政府的各類(lèi)行政信息關(guān)系著公民的切身利益和日常生活，但當(dāng)前政府信息公開(kāi)制度不完善，行政機(jī)關(guān)與公民之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致公民參與的缺失，使得行政機(jī)關(guān)侵害公民法益的行為時(shí)有發(fā)生；且行政機(jī)關(guān)對(duì)某些事件信息披露不足，甚至刻意隱瞞，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力。

2.完善依法行政主體管理制度。有了完善的法律制度,還必須有適合的行政主體來(lái)實(shí)施。首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理模式,由過(guò)去的行政管制型向法治型、責(zé)任型、公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變,提高政府行政行為的權(quán)威性。其次,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。依法行政,歸根結(jié)底要靠每一位行政執(zhí)法人員落實(shí)到日常行政執(zhí)法活動(dòng)中。因此應(yīng)當(dāng)完善行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度,加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的教育培訓(xùn),使其掌握現(xiàn)代服務(wù)行政執(zhí)法手段,切實(shí)提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平,保證現(xiàn)代行政法落實(shí)到實(shí)處。

3.實(shí)現(xiàn)依法行政手段的多樣化。受傳統(tǒng)政治文化的深刻影響,我國(guó)行政執(zhí)法一向注重強(qiáng)制性執(zhí)法手段,完全忽視了非強(qiáng)制性執(zhí)法手段的適用。不可否認(rèn),強(qiáng)制性執(zhí)法手段在當(dāng)今社會(huì)依然有其存在的必要性,但過(guò)多的強(qiáng)制必然會(huì)成為社會(huì)發(fā)展的桎梏,甚至引發(fā)大量社會(huì)矛盾,不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展;而且,傳統(tǒng)強(qiáng)制性執(zhí)法手段成本高,運(yùn)行效率低,不符合現(xiàn)代行政效益原則。因此,踐行依法行政,我們應(yīng)該積極探索非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段,如行政指導(dǎo)制度,消除行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的摩擦,改善行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系,提高行政效率。

4.合理行使自由裁量權(quán)。現(xiàn)代行政法對(duì)社會(huì)的干預(yù)不斷增加，政府行為的權(quán)力范圍和作用范圍已經(jīng)擴(kuò)張到了社會(huì)的每一個(gè)角落，行政自由裁量權(quán)已為社會(huì)發(fā)展所必需。但是，自由裁量權(quán)并無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力。”[6]因此必須加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的控制，避免權(quán)利濫用。其中在控制自由裁量權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展合理性原則和比例原則，保證行政目的與行政手段相適應(yīng)、成比例，并且使行政行為對(duì)相對(duì)人的侵害最小化。

（三）加強(qiáng)依法行政的監(jiān)督

權(quán)力只有運(yùn)行在陽(yáng)光下，才能有效控制權(quán)力腐敗行為的滋生。為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的透明運(yùn)行，我國(guó)已經(jīng)形成了以國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為主體的行政監(jiān)督體系。其中，國(guó)家監(jiān)督包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督包括社會(huì)組織監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督以及人民群眾的直接監(jiān)督。這一體系在依法行政監(jiān)督方面起到了重要的作用，但是當(dāng)前違規(guī)行政、違法行政的行為仍屢見(jiàn)不鮮，行政監(jiān)督體系的功能尚未得到充分發(fā)揮。為加強(qiáng)對(duì)依法行政的監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，建立專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；其次，可以嘗試引進(jìn)司法審查制度，對(duì)關(guān)系到相對(duì)人切身利益的行政行為，特別是強(qiáng)制性行政行為進(jìn)行司法審查，構(gòu)成事前監(jiān)督的制度之一，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)行政行為，避免對(duì)行對(duì)人、國(guó)家造成不必要的損失；第三，應(yīng)當(dāng)重視新聞傳媒監(jiān)督的作用，明確其從業(yè)人員的職責(zé)，賦予其“說(shuō)真話的權(quán)利”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督。

（四）完善依法行政救濟(jì)體系

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利,無(wú)有效救濟(jì)就無(wú)真實(shí)權(quán)利;完備的救濟(jì)體系是實(shí)現(xiàn)依法行政的根本保障。為保證依法行政的有效實(shí)施,西方國(guó)家普遍建立了既有正式程序救濟(jì),又有非正式程序救濟(jì);既包括事前、事中救濟(jì),有包括事后救濟(jì);既包含司法救濟(jì),又包含行政救濟(jì)等一系列完善的救濟(jì)體系。這些救濟(jì)體系有效地彌補(bǔ)了違法行政以及不合理行政行為對(duì)行政相對(duì)人所造成的侵害,保障了相對(duì)人的合法權(quán)益。為推行依法行政,我國(guó)也建立了以行政復(fù)議法、行政訴訟法及國(guó)家賠償法為基本框架的行政救濟(jì)法律體系,創(chuàng)設(shè)了行政救濟(jì)、司法救濟(jì)、信訪救濟(jì)及國(guó)家賠償救濟(jì)等方式,在救濟(jì)相對(duì)人法益方面取得了一定的成效。但是我國(guó)依法行政起步晚、起點(diǎn)低,各種法律制度和救濟(jì)模式相對(duì)不完善,且現(xiàn)行救濟(jì)制度并未得到有效執(zhí)行,相對(duì)人維權(quán)無(wú)門(mén)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

[1]羅豪才.《行政法與公法精要》(序言)[M]，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版.

[2]胡建淼.《比較行政法——20國(guó)行政法評(píng)述》[M]，法律出版社1998年版，第218頁(yè).

[3]周偉.法國(guó)行政賠償制度[J].比較法研究，1990年第2期.

[4]袁曙宏，趙永偉.西方依法行政比較研究——兼論對(duì)我國(guó)依法行政的啟示[J].中國(guó)法學(xué)，2000年第5期.

[5]張文顯.法理學(xué)[M].北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年2月第三版，第126頁(yè).

[6]［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）[M].商務(wù)印書(shū)館 1982 年版，第154頁(yè).