農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中存在的問題及對策研究

劉夢琦

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 曲阜273165）

一、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的價值探析

當(dāng)前，我國行政管理體制改革正處在一個穩(wěn)步推進(jìn)、不斷深化的階段。而農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是我國行政執(zhí)法管理工作在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)履行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的重要方式，是農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)依法行政的重要內(nèi)容，是推動依法治農(nóng)進(jìn)程和推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的有效開展,對保障食品安全、人民生命健康安全和財產(chǎn)安全，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，發(fā)揮著重要的作用。而農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系的發(fā)展和完善，則是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平得到不斷提升和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作得以有效開展的重要支撐。因而，加強農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系問題研究，對于加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制，造就政治合格、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬、高效廉潔的農(nóng)業(yè)專職執(zhí)法隊伍，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)依法行政和加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，有著重要的理論意義和實踐意義。

二、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及其分析

結(jié)合江蘇省沛縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革實施方案，具有農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體或授權(quán)委托的單位有五家，縣農(nóng)業(yè)局所屬的農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊，植保植檢站，漁政監(jiān)督執(zhí)法大隊，縣畜牧局所屬的畜牧執(zhí)法大隊，縣農(nóng)機(jī)局所屬的農(nóng)機(jī)監(jiān)理站。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法共立案查處3627件，其中違法經(jīng)營種子，農(nóng)藥案53件，結(jié)案51件，結(jié)案率98%；畜牧法案件23件，結(jié)案20件，結(jié)案率86%；農(nóng)機(jī)違法案件3288件，結(jié)案率93%；漁業(yè)違法案件10件，結(jié)案10件，結(jié)案率100%。其中實施聽證處罰程序的6件，申請法院強制執(zhí)行10件，沒收種子1萬多公斤，銷毀假冒劣種子2700公斤，病死畜肉520公斤，查處假劣過期農(nóng)藥、獸藥、漁藥2000公斤。

從這些數(shù)據(jù)可以看出農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法由于起步晚，經(jīng)驗少，人員少，辦案不多，涉及的法律法規(guī)專業(yè)性強，具有管理職能的部門多，要實施好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法這個重要職能，并熟練地操作、運用和執(zhí)行如此多的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)是不容易的，存在許多問題：

（一）農(nóng)業(yè)行政立法遲，起步晚，立法有缺陷，影響有效執(zhí)法。農(nóng)業(yè)行政立法晚，而立法又多，與其它執(zhí)法部門交叉的也很多，由于市場經(jīng)濟(jì)建立和逐步完善，農(nóng)業(yè)行政法律法規(guī)的有些條款已不再適應(yīng)新的形勢。例如：違法所得難以認(rèn)定的缺陷。《行政處罰法》第八條第三項將沒收違法所得列為法定行政處罰種類；《中華人民共和國種子法》、《中華人民共和國動物防疫法》等許多農(nóng)業(yè)法律、行政法規(guī)都設(shè)有沒收違法所得，并（可）處違法所得幾倍至幾倍的罰款的處罰條款。因此，農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)在承辦制售假劣種子、偽造動物檢疫證明等案件中，其違法所得認(rèn)定是否準(zhǔn)確，既影響對當(dāng)事人非法財產(chǎn)的打擊力度，也影響對其合法財產(chǎn)的保護(hù)程度，還影響該行政處罰行為在行政復(fù)議、行政訴訟階段的成敗。

（二）農(nóng)業(yè)執(zhí)政主體混雜，力量過于分散 。執(zhí)法主體合法是行政執(zhí)法的首要條件。我國的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體受制于農(nóng)業(yè)行政和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的構(gòu)筑框架，而出現(xiàn)上下關(guān)系混亂，造成了垂直關(guān)系的多元化和監(jiān)督對象的“脫軌”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體分割、管理職能部門較多，導(dǎo)致權(quán)力過于分散、職權(quán)重疊嚴(yán)重，造成法律約束力不強，致使各部門出現(xiàn)好事爭著做，承擔(dān)義務(wù)的事忙著推的現(xiàn)象。而農(nóng)業(yè)立法又比較多，再加上其它執(zhí)法部門交叉的也很多，由于市場經(jīng)濟(jì)建立和逐步完善，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的有些條款已不再適應(yīng)新的形勢。

（三）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高。 現(xiàn)在在我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)人才不少，但開展農(nóng)業(yè)執(zhí)法就有了一個業(yè)務(wù)不對口的問題，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員都是從各個農(nóng)業(yè)服務(wù)單位中抽調(diào)一部分人員組成的，全是從技術(shù)轉(zhuǎn)為行政的，工作起來確實有許多困難，而且其中非法律專業(yè)人員過多，因而從事執(zhí)法工作時，由于執(zhí)法水平低，從而使農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法權(quán)威難以樹立起來。再者，執(zhí)法人員本身的素質(zhì)不高，再加上手中有了權(quán)力，就出現(xiàn)了徇私舞弊，貪贓枉法，不出證辦案，大搞“人情案”的問題。

（四）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法缺乏完善的保證機(jī)制 。由于受經(jīng)濟(jì)條件的制約，有些地方農(nóng)業(yè)執(zhí)法幾乎是無裝備，條件稍好的有輛車，有臺相機(jī)，有臺電腦，條件差的是一個單位幾個人，一個執(zhí)法證和幾十種執(zhí)法文書，下鄉(xiāng)無車輛，一身便裝，有的連電腦也沒有，更不用說檢測儀器和勘探設(shè)備這類高檔儀器，提取一個需要檢驗的物證需要送幾百公里外才能檢測，執(zhí)法成本非常高。這樣就造成了我國農(nóng)業(yè)執(zhí)政有機(jī)構(gòu)、無經(jīng)費、人員編制少、設(shè)備落后，缺乏完善的保證，而難于提高行政執(zhí)法效率。

（五）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善。由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚不完善的諸多因素，行政執(zhí)法監(jiān)督制度虛化的問題比較明顯。（1）行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)對行政監(jiān)督工作沒有引起足夠的重視，沒有充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的重要性。（2）監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員多數(shù)未受過專業(yè)培訓(xùn)，不能全面的發(fā)揮監(jiān)督作用，致使行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏力度。（3）違法行為難以糾正，行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制沒有真正落實到位。

（六）群眾法制意識淡薄，增加行政執(zhí)法的難度。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開，參與人數(shù)最多的是農(nóng)村群眾，而農(nóng)村群眾比較特殊，其自身法制意識普遍淡薄。由于農(nóng)村面廣，要統(tǒng)一起來開展法制宣傳實屬不易，再加上法制宣傳的人力有限，則普法更是鞭長莫及了。近年來，行政執(zhí)法的機(jī)制不完善也導(dǎo)致政府對法制宣傳重視不夠，各部門宣傳工作合力不強，致使群眾的法制意識更加停滯不前，無法推動農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的順利開展。

三、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的完善措施與創(chuàng)新性探析

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是農(nóng)業(yè)行政主管部門的基本職能，它由農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍完成。因此，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法處在行政管理的第一線，直接同廣大農(nóng)民群眾聯(lián)系，

執(zhí)法人員的素質(zhì)直接關(guān)系和影響著行政執(zhí)法的效果，關(guān)聯(lián)到人民群眾的切身利益，影響著黨和部門的形象。所謂“人民利益無小事”，這是“三個代表”集中體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，必須從群眾中來，到群眾中去，密切黨同人民的血肉聯(lián)系，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，全面履行知法、普法、守法依法維權(quán)，公正廉潔，盡職盡責(zé)為人民服務(wù)的義務(wù)，提高為人民服務(wù)的意識和水平。

（一）完善立法，明確農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)。進(jìn)一步完善立法，增強法制法規(guī)在現(xiàn)實操作中的適應(yīng)性，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)營方式發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)有的不再適應(yīng)現(xiàn)行體制的發(fā)展要求，這就有必要從事農(nóng)業(yè)法律研究工作的專家向有關(guān)立法機(jī)關(guān)提出修改完善，以便增強農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的完整性和適應(yīng)性。

（二）完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系。監(jiān)于目前農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能部門多，法律法規(guī)多，專業(yè)性強，且機(jī)構(gòu)重疊，人員較少形不成合力，執(zhí)法不規(guī)范，政企和政事不分的特點。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革的實際，進(jìn)一步理順關(guān)系，明確農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體，明晰職能，減少交叉扯皮，積極探索實踐農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的方法，努力造就一支高起點，嚴(yán)要求，規(guī)范化管理的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法專職隊伍，培養(yǎng)大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)堅強有力的行政執(zhí)法正規(guī)軍，從法制建設(shè)，執(zhí)法監(jiān)督，質(zhì)量檢測等建立完善的分工合作的有機(jī)整體，行成一套“快速、便捷、高效”的運行機(jī)制，提高行政執(zhí)法效率。

（三）強化內(nèi)部管理，降低行政執(zhí)法隱患。完善內(nèi)部管理制度，規(guī)范行為，依法行政是做好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的保障。在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作中，要嚴(yán)格建立工作制度。一是建立報告制度，對重大案件及時上報。二是要建立回避制度和過失責(zé)任追究制度。三是建立舉報制度，設(shè)立舉報箱或電話。四是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的實施必須遵守基本的法律制度。五是基本的工作制度。只有建立健全管理制度和一系列工作紀(jì)律才能保證整個執(zhí)法過程順利開展。

（四）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，財力武裝執(zhí)法隊伍。強化學(xué)習(xí)，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍。要提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法效率，執(zhí)法人員的素質(zhì)是關(guān)鍵。做為農(nóng)業(yè)專業(yè)執(zhí)法人員，不僅要政治合格，而且要業(yè)務(wù)精通，具有較高的綜合素質(zhì)和工作獨擋一面的能力，才能夠充分行使國家法律賦予農(nóng)業(yè)部門的權(quán)力職能。

解決農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門存在的裝備落后現(xiàn)象，一是建議上級農(nóng)業(yè)行政主管部門積極爭取國家扶持，每年調(diào)撥一些資金解決下面農(nóng)業(yè)執(zhí)法裝備問題，重點解決執(zhí)法交通工具、信息、勘驗取證設(shè)備，以市為基礎(chǔ)建立一個能獨立具備農(nóng)產(chǎn)品，種子、農(nóng)藥、肥料檢測能力的實驗室，以此來提高執(zhí)法工作效率，進(jìn)而提升監(jiān)管能力。二是要象其他行政執(zhí)法部門一樣，統(tǒng)一執(zhí)法車輛的外觀標(biāo)識，統(tǒng)一執(zhí)法人員的著裝，達(dá)到執(zhí)法標(biāo)識明顯，執(zhí)法隊伍嚴(yán)謹(jǐn)有序。

（五）加強完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督制度。形成科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督管理機(jī)制，做到將黨內(nèi)監(jiān)督與法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，強化事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。積極搭建群眾監(jiān)督平臺，認(rèn)真受理監(jiān)督舉報電話，切實提高群眾參與監(jiān)督的積極性。解決監(jiān)督工作中的“三種不良心態(tài)”：（1）克服“不能監(jiān)督，怕權(quán)力受損”的心態(tài)，提高監(jiān)督客體接受監(jiān)督的自覺性。（2）克服“不敢監(jiān)督，不必監(jiān)督”的心態(tài)，增強監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)的主動性。（3）克服“難以監(jiān)督、監(jiān)督不了”的心態(tài)，營造民主健康、扶正祛邪的良好社會氛圍。

（六）加強協(xié)調(diào)，通力合作。農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作涉及到多個部門，多個領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)執(zhí)法的種類和形式是多樣化的。因此，一方面要求農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成合力；另一方面又要求農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理，公安、法院、環(huán)保、土地、水利等部門的協(xié)調(diào)配合，既要在法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動，又不可失職，更不可以越權(quán)，否則其行為將構(gòu)成違法并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（七）加強法制宣傳教育，普及農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。加強農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的宣傳教育，是保障農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作是面向社會，重點在農(nóng)村，在基層，要讓全社會了解，重視和支持農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理工作，就必須讓廣大農(nóng)民群眾和基層領(lǐng)導(dǎo)干部了解掌握農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，引導(dǎo)，規(guī)范，限制從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營銷售活動，做到知法、懂法、守法，依法維護(hù)自身的切身利益，以及檢舉揭發(fā)危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的行為。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或主管部門必須采取多種形式，充分利用各種宣傳工具將有關(guān)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)普及到農(nóng)村，到農(nóng)民心中，做到家喻戶曉，人人皆知。

（八）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法創(chuàng)新性探析。在不斷發(fā)展的時代，我們在完善農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的措施中也應(yīng)該有創(chuàng)新性的探析，例如：（1）構(gòu)建了我國農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新的模式。提出了適合我國國情和“三農(nóng)”實際的創(chuàng)新模式——綜合執(zhí)法型“服務(wù)——參與模式”。這不僅對農(nóng)業(yè)行政管理理論是一個補充，而且對推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革實踐也具有積極的指導(dǎo)意義。（2）建立了我國農(nóng)業(yè)行政管理體制的績效評估系統(tǒng)及其指標(biāo)框架模型。對我國農(nóng)業(yè)行政管理績效評估模式進(jìn)行了探尋，提出了組成我國農(nóng)業(yè)行政管績效評估的四個系統(tǒng)——績效目標(biāo)系統(tǒng)、績效比較系統(tǒng)、績效測定系統(tǒng)和績效反饋系統(tǒng)；構(gòu)建了評估農(nóng)業(yè)行政管理績效情況的指標(biāo)框架模型。（3）提出了支持農(nóng)業(yè)行政管理體制創(chuàng)新的政策建議。

[1]章明杰.我國將加大農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法力度 [N].農(nóng)民日報，1999.9.27?

[2]農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會辦公室.農(nóng)業(yè)法制建設(shè)[N].中國農(nóng)業(yè)出版社，2001

[3]周定民.建設(shè)政府放心群眾滿意的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍[N].中山日報，2002