我國海洋執法問題分析

朱海龍

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

海洋行政執法是海洋管理的一項重要任務和法定職責，它是指國家行政機關，包括政府及其職能部門，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和海洋權益等海洋事務，實施法律的專門活動。海洋行政執法是我國行政機關執行國家海洋相關法律的一項重要職能，對我國順利實施“海洋強國”戰略和“依法治國”戰略，保護國家領土與主權的完整具有重要意義。同時，海洋行政執法是監督各涉海主體正確合理地開發利用海洋資源，維護良好的用海秩序，促進海洋經濟持續發展的重要保證。我國海洋行政執法的主要任務是對海洋環境及資源進行合理、合法、有效的監督與管理，促進海域科學合理的使用，對存在的用海違法違規問題進行堅決打擊，積極維護國家的各項海洋權益。我國的海洋執法體制存在部門眾多、執法職能重疊的弊端，在遏制違法用海、打擊海上犯罪及有效維護國家海洋權益上，無法形成強大的合力。當前，我國要有效地整合利用好現有的海洋執法力量，分析并糾正現行海洋執法體制的弊端，調動現有海上執法力量的積極性，充分發揮各方優勢，努力完善或建設一支或多支強大的海上執法力量，切實維護我國的海洋權益。

一、我國海洋執法研究綜述

我國已有不少學者對現有海洋執法體制的現狀和弊端進行了深入細致地研究，對我國海上執法弊端出現的原因做了較為具體的探討。在王淼等所寫的《我國現行海洋執法體制的弊端與改革思路》中，詳細羅列了當前我國海洋執法存在的主要問題。概括起來，這些學者對我國海洋執法的問題分析主要集中在以下幾個方面：我國的法律法規不健全，尤其是涉海法制建設落后，海洋執法部門眾多，職能交叉嚴重，導致執法權力分散，執法部門眾多導致海洋執法成本居高不下，執法效率低下。

對于我國當前海洋執法存在的問題，就有不少學者提出了改革我國現行海洋執法的體制的建議，如有學者就提出建立健全我國海洋執法秩序的相關法律法規，建立起綜合的海洋執法體系；和先琛在《淺析我國現行海洋執法體制問題與改革思路》中提到，我國應該設立更高層次的海洋行政管理部門，主張集中現有海洋執法力量的優勢，打造一支效能強大的執法藍軍。同時，和先琛認為，我國海洋執法由一支主要力量來承擔是改革的趨勢和方向。眾多學者都把我國海洋執法體制出現的問題進行了全面的分析，但顯有學者提出解決我國海洋執法體制問題具體的措施。在建立何種比較集中有效的管理體制，以及如何實現執法一體化，等方面，沒有具體的合理的建議，當然存在的分歧亦比較大。梳理并總結當今學者關于海洋執法問題的研究成果，存在一個重要的共同點，就是如果對我國現行海洋執法體制進行改革，重要的是堅持中央與地方相結合，以國家層面集中執法力量一體化為主，地方海洋執法為輔，提高地方政府海洋執法的積極性。

二、我國現行海洋執法體制的現狀

1998年我國政府機構改革后，海洋執法開始形成以部門或行業為主體、具有較高分散性質的管理體制。我國當前具有海洋執法權的部門主要有國家海洋局的海監、交通部的海事局、農業部的漁政、公安部的海警、海關、環保等部門。

中國海監總隊，列入中國國家海洋局編制，是國家海洋局領導下，中央與地方相結合的行政執法隊伍，由國家、省、市、縣四級海監機構共同組成。其領導機構中國海監總隊成立于1998年。中國海監的主要職能是：依照國家法律法規和規定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監視，對侵犯海洋權益、非法使用海域、損害海洋環境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法行為進行查處，并根據委托或授權進行其他海洋執法工作①。

海事局是在原中華人民共和國港務監督局(交通部安全監督局)和原中華人民共和國船舶檢驗局(交通部船舶檢驗局)的基礎上，合并組建而成的。海事局為交通部直屬機構，實行垂直管理體制。根據法律、法規的授權，海事局負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法，并履行交通部安全生產等管理職能②。

農業部漁業局是我國漁政監督機構（中華人民共和國漁政漁港監督管理局），個別地方把漁政歸于水產部門。農業部漁業局、漁政漁港監督管理局，負責漁業行業管理，行使漁政漁港和漁船檢驗監督管理權等。我國的漁政監督管理機構主要按照海域進行的劃分，包括黃渤海、東海、南海三個海區?？h級以上人民政府可以在重要漁業水域、漁港設立監督管理機構?？h級以上人民政府漁業行政主管部門執行具體的檢查監督任務。

海關是國家進出境監督管理機關，主要職責是通關監管、保稅監管、進出口統計、海關稽查、知識產權海關保護、打擊走私、口岸管理、對外稅收征管。海關總署是國務院下屬的正部級直屬機構，統一管理全國海關。海關總署現有17個內設部門、6個直屬事業單位、管理4個社會團體（海關學會、報關協會、口岸協會、保稅區出口加工區協會），并在歐盟、俄羅斯、美國等派駐海關機構。中央紀委、監察部在海關總署派駐紀檢組、監察局③。

海警的全稱是中國公安邊防海警部隊，其隸屬于公安部邊防局，接受公安部的領導與管理，編制列入中國人民武裝警察邊防部隊序列。海警的主要職責是維護近海海上治安，其具體任務包括：在我國的領海及其毗連區等海域巡邏檢查，對海上船舶進行治安管理，打擊海上違法犯罪行為以及境外敵對勢力利用海洋對我國的破壞活動，維護我國的海洋主權完整，保護我國涉海單位及個人的海洋權益。

環保局負責擬定和組織實施環境監察、排污收費等政策法規和規章，負責調查處理重大環境污染事故和生態破壞事件，負責重大海洋環境問題的統籌協調和監督管理，負責環境保護行政稽查工作。按國家要求會同有關部門擬訂重點海域污染防治規劃，統籌協調海域污染防治工作，指導、協調和監督海洋環境保護工作。

三、我國海洋執法的問題分析

進入新世紀，我國經濟對海洋資源的依賴度正在逐漸加大，海洋開發活動愈演愈烈，海上糾紛、突發事件逐漸增多，而在維持海上秩序、保障涉海主體利益等方面，我國傳統海洋執法體制的問題開始凸顯，這些存在的問題或弊端已經難以適應海洋開發活動迅猛發展形勢的需要。從我國長期的海洋執法過程來看，我國海洋執法存在的主要問題有如下幾個方面：

（一）執法主體多，協調合作少

長期以來，我國的海洋行政管理體制強調按照產業進行管理，產業管理成為海洋行政管理體制的主要模式，但由于海洋行政管理體制在建設過程中存在部門眾多、效率不高等遺留因素，這就間接的造成了我國海洋執法體制的高度分散模式。我國具有海洋執法權的部門職能劃分較為分散，這種單一的執法模式在表面上是分工清晰、責任明確，而在實際的執法過程中又經常會出現不同的海洋執法部門之間在職能和具體工作范圍上出現相互交叉或重疊的現象。職能交叉、工作重疊往往會致使海洋執法工作走向兩個極端：一方面會出現執法領域行政空白，也就是在某些海洋執法內容上出現多個部門都不管不問的局面，即海洋執法領域的真空狀態；另一方面會出現政出多頭的弊端，以對海洋環境污染執法為例，我國的海洋執法部門就涉及到海監、環保、海警、海事等部門，每個海洋執法部門具有的處理海洋污染的規定存在差異，從而導致排污企業、單位或個人難以應對。政出多頭的存在既加重了對排污企業等的處罰成本，也致使相關海洋部門的執法權威受到影響。傳統的行政管理部門缺乏協調與溝通的弊端在海洋行政執法部門身上被放大。政出多頭是我國海洋執法過程中最大的問題。

我國的海洋執法部門之所以會出現執法主體眾多，協調合作少的現象，究其原因不外乎兩個方面：一方面，我國的海洋執法部門受制于傳統行政管理體制的影響，把更多的精力用于自身的發展壯大，缺少大局意識和執法服務概念。為維護本部門的利益，不同的海洋執法部門會從自身執法需要出發，忽視經濟發展和海洋資源開發與保護的規律，一味地追求執法隊伍的規模，各海洋執法部門不斷擴大的執法規模，從整體上造成了國家海洋執法成本的不合理上升。伴隨我國海洋資源開發與保護的有序進行，我國海洋執法力量規模應當合理的發展。另一方面，我國海洋執法隊伍的協調與溝通能力弱。長期以來，由于各個海洋執法部門的職能是單一的、機械的、分散的，在遇到確實需要各部門充分合作的突發事件時，不同的執法部門首先考慮的是自身的職責和執法范圍，而不是同其他的部門積極的協調與溝通。長期的以分散化執法，無法凝聚成強大的海洋執法力量，在海洋執法成本上升的同時，也造成了執法效率的不斷下降。我國的海洋執法部門有過聯合執法的經歷，但最終沒有形成長期的聯動與聯絡機制。以對我國海洋權益的維護為例，海軍、海警、海監、漁政等海洋執法力量都有職責，但由于分散化的執法模式，海洋權益維護的意義被大打折扣，我國的海洋國土不斷受到來自別國的屢次侵犯。近期的“黃巖島事件”從另一個側面折射出我國海洋執法隊伍的協作性和執法效率有待提高。

（二）涉海法制建設落后，執法依據不足

法律法規的健全和完善是執法工作得以順利開展的前提和基礎。涉海法律法規是我國海洋執法機構進行合理合法的海洋執法活動的重要條件。我國海洋執法部門的執法地位、執法范圍等都需要相關涉海法律法規的明確。完善的涉海法律法規建設能夠有效的促進海洋資源的合理開發與有效保護，加強我國海洋國土的安全和海洋權益的維護。合理的涉海法律建設也是我國海洋執法部門進行正常有序地海洋執法活動的基礎和重要依據。隨著國家海洋意識的整體提高以及經濟的迅速發展，海洋資源的開發與海洋權益的維護得到重視。與之相反的是我國的涉海法制建設落后，海洋執法依據不足，其主要表現為兩個方面：

一方面，涉海法律的制定遠遠落后于海洋經濟發展的需要。我國現階段的海洋法律法規大多落后于海洋經濟發展的速度，如不及時的修改或制定，海洋權益和海洋國土安全維護的形勢將變得更加嚴峻。正常的海洋管理也受到法制建設落后的影響，管理混亂、行業糾紛、政出多門等問題不斷出現。由于法律制度的缺失，盲目圍海、亂采砂石、過度捕撈、養殖侵占錨地航道、船只闖入養殖區等事件屢屢發生，導致海洋資源的嚴重破壞和浪費，海洋污染日益嚴重，海岸侵蝕和海洋環境的不斷惡化，近年來我國近海大規?！俺喑薄笔录粩喟l生，嚴重影響了海洋經濟的發展。我國的海洋立法工作效率較低，往往出現了較大的問題時，相關的立法準備工作才展開，這就使得我國海洋執法客體的權益沒有得到切實有效的保障。同時由于我國的執法力量眾多，不同執法隊伍的法律權限缺少明確，導致相關執法隊伍的執法范圍缺少法律支持，使海洋執法隊伍難以有效執法。另一方面，現有涉海法律法規不合理，單項立法多，綜合立法少。現有的有關法律法規內容單一化，大多是各個涉海相關部門針對某些方面海洋資源的開發與利用單獨制定的，這種法律法規的出發點是部門的相關利益，受制于部門利益制約，只是一味地強調某一具體的海洋資源的開發與保護，嚴重忽視了海洋資源整體性和特殊性的要求，缺少從海洋開發利用的大局出發的考量。短期來看，其必然不利于我國綜合執法工作的需要；長期來看，其不僅不利于我國海洋權益的維護，也會對我國經濟的發展、海洋國土完整的保護造成損害。

（三）海洋執法隊伍建設落后，人員素質偏低，難以適應新形勢

我國的海洋執法部門眾多，各個部門執法隊伍的規模十分龐大，但如此龐大的執法隊伍與海洋行政執法的效率不成正比。其中，海洋執法隊伍的海洋執法隊伍建設落后，人員素質偏低是一個很重要的原因。在實際的海洋執法過程中，執法人員的執法方式、執法程序、執法能力等體現一個國家的整體形象。高素質的執法隊伍與合理的人員結構不但節約成本、提高執法效率，而且代表著國家法律的公平公正。當前我國的海洋執法隊伍建設比較落后，新城代謝的速度比較緩慢，缺少高素質高水平的海洋執法人才的進入。由于各個海洋執法隊伍長期以來存在“新老交替”緩慢的問題，“執法為民”的服務意識淡薄，傳統官僚主義的弊端明顯，更有部分執法人員存在“高高在上”的感覺，缺少耐心處理、熱情服務的工作習慣，忽視執法原則的不合理執法現象較多。上述種種弊端嚴重降低了我國海洋執法效率與執法水平,削弱了涉海法律法規的權威性。

總體來講，我國海洋執法隊伍建設落后，人員素質偏低問題出現的主要原因有以下四個方面：一、源頭上，我國海洋執法人員的招收缺少合理規范的考試錄用程序?，F有的執法隊伍人員構成復雜，既有早期招募的退伍軍人、公安民警，也有初出茅廬的大學生。部分執法人員文化程度不高，學歷層次較低，影響執法水平的提高。伴隨我國公務員制度改革、事業單位改革等的不斷深入，這一問題正不斷得到好轉。二、編制不清。我國海洋執法人員絕大部分屬國家編制,屬于執法部門統一管理,但還有相當一部分人員沒有納入行政或事業編制,管理較為混亂。執法人員編制不統一,管理混亂。編制不清帶來許多問題，一方面嚴重影響部分執法人員的工作積極性，造成執法隊伍內部的不公平，影響隊伍內部的團結，長期下去也不利于執法隊伍內部的管理。另一方面，由于編制問題長期得不到解決，導致某些執法人員對自身職責缺乏自我界定，對執法機構的職責與權限缺乏明確理解。三、執法服務意識差。長久以來，我國海洋執法人員存在著“管理者”“領導者”的認識，把海洋執法的對象看做“被管理者”，這種認識的出發點不利于海洋執法工作的順利開展。我國海洋執法人員要樹立執法服務的理念，正確認識執法為民,遵循執法原則，克服執法過程中官僚主義傾向。

（四）海洋執法硬軟件投入大與執法隊伍規模大并存，執法裝備相對落后

我國歷年的海洋執法投入規模巨大，但由于我國的海洋執法隊伍眾多且分屬不同系統，而國家每年的資金投入是有限的，將有限的資金、裝備分散到眾多的執法系統，投入與建設的“雙分散”在降低了資金等投入的使用效率的同時，也直接造成了海洋執法隊伍裝備建設的落后。執法裝備的落后影響執法能力的提高，受到裝備落后的影響，我國正常的海洋執法巡邏以及海上秩序的維護難以做到。海洋環境污染、海上交通事故、海上犯罪等事件逐漸增多，這在考驗我國海洋執法隊伍執法能力的同時，也對我國相對落后的執法裝備進行檢驗。更為嚴重的是，伴隨“中日釣魚島糾紛”、“中菲黃巖島對峙”等事件，我國的海洋國土主權正不斷受到威脅，作為維護海洋權益的各個海洋執法隊伍受制于技術裝備落后的影響，遠洋執法能力不足。雖然我國最近幾年加大了海洋執法船舶的技術改進，但與國外海洋執法隊伍裝備相比較，還有較大差距。以日本海上保安廳為例，其執法船舶和飛機不僅能在其專屬經濟區內高效率執法，而且其巡航監視的范圍可以達到1200海里。它的大型可搭載直升機的巡航船在12小時內便可以到達200海里專屬經濟區內的案發地點執法。我國海洋執法隊伍技術和裝備的落后局面造成了對違法行為的有效監督不夠，在維護國家海洋權益、捍衛領土完整、保護漁業生產等方面仍需極大地提高。

四、提高我國海洋執法水平的建議

我國海洋執法過程中的問題是多方面的，出現問題的原因眾多。如我國還是一個發展中國家，經濟實力有限，對海洋執法裝備的改進升級還需要時間。我國海洋執法還處在起步階段，出現問題是正常的，關鍵是在分析問題的同時，找到解決問題的辦法。我國海洋執法水平的提高可以從如下幾個方面著手:

（一）借鑒美日韓等國經驗，整合現有各支海洋執法隊伍優勢，考慮建設統一的多職能的海洋綜合執法機構

我國是一個海洋大國但不是海洋強國，這種局面的存在與我國長久以來的海洋執法體制不無關系?？v觀世界各國的海洋執法歷史，海洋綜合管理與海洋綜合執法是維護本國海洋權益的成功之處。我國政府可以考慮將現有的各支海洋執法隊伍集中管理，充分整合各支執法隊伍的優點，建設一支統一的多職能的海洋綜合執法機構。海洋綜合執法機構對我國海岸帶、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架上的一切執法事務進行統一管理。同時，海洋綜合執法機構要負責我國近海安全的維護，加強對海域的使用管理與海洋生態環境保護。將以行業為主的分散執法整合為海洋綜合執法，不僅可以將我國每年有限的資金等投入充分有效的利用，提高海洋執法裝備水平，還可以提高我國海洋執法效率，更好地維護國家海洋國土安全和海洋權益等。當然，建設一支統一的多職能的執法隊伍是一項復雜的系統工程，面臨利益爭奪等障礙。表面上看，海洋執法體制的改革是由多支隊伍到一支隊伍的簡單的數量變化，但實際上，海洋執法體制的改革是復雜的系統的偉大工程，絕不是一朝一夕就能完成的。長遠來看，我國的海洋執法走向機構精簡、效能提高、職能集中是大勢所趨。

（二）建立中央、地方兩級海洋執法協調與溝通機構，實現執法信息對稱

由于我國還是一個發展中國家，國家的經濟實力雖有提高但仍然有限，加之各個海洋執法部門之間存在利益爭奪、職權劃分等因素，指望短期內實現海洋執法體制的改革難度巨大。短期來講，通過國務院政令,組建中央與地方兩級海洋執法隊伍協調與溝通中心 ,對我國的海洋執法活動進行有序規劃，建立海洋突發事件聯動機制，并使這種聯動機制常態化。一方面，建立國家海洋執法協調與溝通機構。國家海洋執法協調與溝通機構擔負著我國海洋執法的協調組織職能。該機構由我國的海監、漁政、環保、海事、海警等部門抽調部分人員組成。作為中央級別的海洋執法協調與溝通機構，有權利協調我國日常的海洋執法工作。國家海洋執法協調與溝通機構可以建立起海洋事務服務熱線，并向涉海各企事業單位、個人公布機構的聯系方式。當遇到海上糾紛、海上犯罪等事件時，可以及時與機構取得聯系，由該機構迅速做出協調信息，促使海洋執法隊伍在第一時間趕到事發現場。至于協調執法的經費，可以通過國家給予適當補貼。另一方面，組建地方海洋執法協調中心。地方政府應當參照國家海協調與溝通機構，組建地區海洋執法隊伍協調中心。該中心接受國家執法協調與溝通機構的指揮,協調本海域的執法工作，地方協調中心的經費由中央與地方政府共同負責。

（三）建立并完善與海洋執法相關的法律法規

由于海洋立法并不健全，我國至今沒有形成一個比較完整的海洋法規體系，現有的海洋法律法規大多是一些行業法規。行業法規的存在只是照顧到部門或某一行業的利益，與整個海洋資源的開發保護、海洋經濟的發展不適應。鑒于此，一方面，我國政府應盡快出臺一系列海洋基本法律。這些基本法律應當主要包括海洋權益維護、海洋生態環境保護等。這些法律要以國家利益為重，但也要充分照顧到海洋執法各個主體的部門利益。另一方面，要盡快制定我國海上綜合執法相關法律，包括海洋執法隊伍的地位、權限、職責范圍、海洋執法程序等方面的立法。只有加強和完善海洋立法，才能使我國海洋執法走上有法可依、責權明確的法制化軌道。

（四）加強海洋執法隊伍建設，提高海洋執法人員的整體素質

海洋執法人員素質的高低是提高海洋執法水平的關鍵，也是影響海洋執法人員執法能力的重要因素。我國海洋執法隊伍眾多，編制并不統一，海洋執法隊伍人員素質差別很大，這在很大程度上影響了海洋執法能力的提高。我國的海洋執法部門應當對本部門人員的海洋執法能力進行培訓。一方面，切實加強對海洋執法人員招收工作的管理和監督。各個海洋執法隊伍可根據自身發展的需要，設置人員招聘的標準，在學歷、工作經驗、道德品質、業務能力等內容上盡可能的實現量化和常態化，這方面可以參考國家公務員考試錄用制度。另一方面，強化海洋執法培訓與定期考核制度。各個海洋執法機構可以對本部門人員進行定期、不定期的海洋執法培訓。海洋執法人員只有不斷進行業務培訓,接受新知識，并嚴格執行海洋執法人員的年度考核制度。再次，要明確海洋執法人員的職責。要根據執法任務和執法目標的要求,實行海洋執法責任人制度。明確各級執法人員的職責、義務和權力,不但有利于加強海洋執法人員的管理,也有利于充分調動海洋執法人員的工作積極性。

（五）精簡機構，改進裝備，提高有限資金的利用率

我國每年投入到海洋執法建設中的資金規模龐大，但受制于部門規模的限制，造成了資金大量用于人員工資、福利等日常管理費用，難以用于技術裝備的改善上。各個海洋執法機構精簡機構設置與人員構成以后，提高了資金等投入的使用效率，避免了浪費，使得規模較小的執法隊伍就能夠承擔起從前的海洋執法任務。可以精簡人員，將節約下來的資金用于技術裝備。按照國外海上綜合執法比較有效的國家的執法隊伍的規模，我國的海洋執法隊伍可精簡至3至5萬人左右，至少可以減少10萬人左右的財政開支。④如此算來，即使國家不增加投入，改革后的海洋執法力量也可以將現有海洋執法投入的一半以上用于技術裝備的改進，這將極大地改變我國海洋執法力量的面貌。

當前海洋管理體制下，各部門自成體系，條塊分割嚴重。長遠來看，對海上綜合執法體制進行改革，已成為社會各界的共識，勢在必行。成立統一的執法主體，建立多職能、高效率的執法力量，是解決當前我國海洋執法問題的有效途徑。短期來看，我國政府可以成立海洋執法協調與溝通機構，加緊海洋基本法律法規的建立和完善，精簡機構，強化人員素質，提高投入的利用效率，加快執法裝備的改造升級。這些短期舉措有利于改善我國相對混亂、低效的海洋執法現狀，有利于我國海洋權益的維護、海洋生態環境的保護以及有效促進我國海洋經濟的可持續發展，提高我國國際地位與海洋形象，對實現中華民族的復興具有重要意義。

[1]和先琛.淺析我國現行海洋執法體制問題與改革思路[J].海洋開發與管理.2004,(4)

[2]高昆.日韓海洋執法實踐初探[D].金卡工程·經濟與法.2009,(9)

[3]侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執法監察[J].河北省海洋局.1996,(4)

[4]李國慶.我國海洋執法改革構想[J].海洋信息.1998,(9)

[5]吳強,趙勝汝.海洋權益維護執法對策分析[J].海洋開發與管理.2004,(6)

[6]胡增祥.論海洋行政執法管理[J].專家論法.2002,(2)

注釋：

①國家海洋局：中國海監總隊.http://www.soa.gov.cn,2007—03.

②http://www.msa.gov.cn/Static/jgjj.,2012.4.5

③http://www.customs.gov.cn.,2012.4.5

④李培志.我國海上綜合執法存在的問題及對策[J].公安教育.2004,(3)