關于將對話性協商引入公眾參與環境保護的思考

李德超

（山東勝利職業學院管理工程系，山東 東營 257000）

環境保護的公眾參與原則是將民主思想融入環境保護行為中，所進行的思維方式、行為方式等一系列的創新，是公眾參與國家環境保護的民主意愿的充分體現，是環境保護法保護公眾環境權益的一項重要指導原則，有利于協調政府環境保護部門、立法者與公眾之間的關系，化解政府決策及行為與公眾利益的沖突，更好地實現社會的和諧發展與可持續發展。雖然我國的《環境保護法》、《環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等都對公眾參與環境保護作出了相應的規定，但是條文內容都比較籠統，沒有具體落實的細節要求，使得那些有意愿參與的公眾迫于沒有明確、通暢的渠道，無法在實踐中達到立法中公眾參與環境保護的預期效果。對話性協商民主作為協商民主的一種模式，能夠面對各種復雜的現實情況，將對話、換位思考和反思等特點融入協商過程中，促進包括政府、企業和公眾在內的協商者之間的交流和溝通，加深彼此之間的相互理解，優化政府的決策，保護共同的環境。

一、公眾參與環境保護的概念及形式

公眾參與環境保護是國家為了更好地保護公共環境利益，通過制定明確的環境法律法規，以制度化的程序賦予公眾在政府管理和決策過程中參與環境保護的權利。公民通過依法行使自己的環境權利，參加到環境保護的有關活動中來，積極影響參與的過程和結果，并且對環境決策和環境活動的過程進行全方位的實時監督，不僅可以使得政府以及環保部門的環境行政行為和具體決策符合公眾的環境保護意愿，而且能夠通過集中公眾的智慧，優化政府的決策。公眾參與可以貫穿于各級政府及有關部門的環境管理工作、環境決策工作、環境監管工作甚至城市建設工作之中，具體體現為公眾參與制定環境法律法規、環境政策，公眾參與建設項目的環境影響評價，公眾參與監督企業污染物的排放，公眾參與重大環境決策的制定、協商以及實施，等等。

環境問題產生的重要特點，在于其外部不經濟性，即市場主體行為對環境資源的負面作用由該行為以外的第三方——他人或后代人承擔。自然資源和生態環境不僅是每個公民生存的必要條件和生活的物質基礎，而且基于其公共性，為整個社會提供物質生活條件，這就使環境受到某些不負責任的個體的負面影響，而這些破壞環境的個體本身并未受到自身行為的任何影響。基于生態環境作為公共產品的獨特性，政府和環境保護部門更應該考慮到普通公眾，通過將立法的原則和條文以具體的制度和機制的形式加以落實，切實讓公眾參與到環境保護中來，才能加強對他們環境利益的保護。

隨著資源和環境對人們活動的制約日益嚴重，環境問題日漸突出，人們的環境意識逐漸增強，公眾參與環境保護的范圍更加廣泛，參與內容逐步擴展和深入，參與形式日漸科學化、合理化。同時，公眾參與的途徑也通過法律法規、制度機制的細化更加明確、暢通。目前公眾參與環境保護的主要形式有:咨詢委員會、非正式小型聚會、一般公開說明會、社區組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發行手冊簡訊、郵寄名單、小組研究、民意調查、設立公共通訊站、記者會邀請意見、回答民眾疑問等。具體某項環境保護工作可以根據實際情況，結合其目的、性質和內容決定采用哪些方式或者是哪些方式的組合，以更好地實現公眾參與環境保護的目標。

二、公眾參與環境保護中的不足

（一）機會不平等

我國立法中只有公眾參與的相關原則性規定，沒有具體的法律條文保證公眾有效參與其中，也沒有強制要求認真聽取和分析公眾意見，給公眾及時的回應以及采納其合理觀點。在基層部門的實際工作中，由于沒有對原則性的規定進一步細化和具體化，公眾參與環境保護的渠道仍然不夠明確和暢通。公眾參與的權利只是零散地體現在個別條文中，缺乏權利實現體系的構建，可操作性不強。這使得公眾參與環境保護的制度成為空中樓閣，難以真正實現。

環保部門習慣性地將環境保護工作作為自己全權負責的事情，認為自己具有專業知識，完全可以做好本職工作，不需要公眾參與，即使公眾參與也未必能夠給環境工作帶來多大益處，不會積極、主動地公開相關環境信息。在環境決策過程中沒有與公眾的互動，雖然簡化了工作程序，提高了一時的工作效率，但是政府部門在沒有充足信息來源的情況下，很難保證做出的環境行為和環境決策具體可行，甚至很難操作，可能會做出損害公眾環境權益的的錯誤行為和決策。公眾在不知情的情況下承受環境決策失誤所帶來的惡果，甚至可能由于其強烈不滿，引起受害者與政府部門之間的沖突，不利于政府環境保護工作的切實開展和順利進行。

（二）權利不平等

首先，缺乏平等的信息交流權。政府部門并未將其掌握的環境信息依法及時、充分地公開，使得受到環境切實影響的公眾沒有充分的信息資源來了解政府部門預計的環境保護目標、政府部門的活動計劃以及自己周圍將要發生的環境變化等一系列信息。法定應當公開污染物排放信息的企業也并未進行相應信息的全面公開。沒有公開信息、同公眾進行信息溝通的過程，公眾難以進一步了解企業對于環境保護工作的努力和工作的成效，減少了對于生產企業的信任，可能會導致公眾對于企業給環境造成的危害產生無端的怨言，失去了將可能產生的矛盾消滅在萌芽狀態的機會。更重要的是，生產企業無法通過獲知公眾的觀點，了解他們關注的環境保護的熱點問題，無法將公眾意愿與企業的生產聯系起來，進一步加強環境保護的相關工作，給環境保護的進行帶來了很多的隱患。

其次，公開內容的范圍過窄。我國《信息公開試行辦法》對于環境信息公開內容的各方面逐條作出了比較詳細的具體規定，但是針對每條規定應當公開的內容，卻又存在不夠全面的缺點，如關于建設項目環境影響評價，只是規定“建設項目環境影響評價文件受理情況，受理的環境影響評價文件的審批結果和建設項目竣工環境保護驗收結果”要依法公開。雖然針對建設項目環境影響評價，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對其內容有所補充，擴大了建設單位作為信息公開主體應當將建設項目等相關信息和環境影響評價報告書的簡本依法公開，但是由于立法只是規定對于建設項目的部分信息公開，這就使得公眾無法充分掌握更加全面的信息，環境信息掌握量的不平等嚴重影響了公眾的平等參與，更不利于公眾的有效參與。肯定式的信息公開方法，能夠比較直觀地知曉公開信息的具體內容，但這樣難以避免由于制定環境法律法規時考慮不周全以及不能預測將來情況的變化，導致列出的內容不夠全面、不夠詳細，使得公眾參與由于信息缺乏而無法進行。隨著環境工作的進一步開展，在面對更加復雜的情況時，立法的滯后性很難保證相關部門和機構能夠及時、充分地公開相關環境信息，滿足公眾協商參與環境保護的需要。

再次，對于信息公開責任規定不夠完善。目前我國環境法律法規中只是對于環境保護部門的信息公開職責有相關責任規定，而對于企業如建設單位則只有“建設單位或者其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書的過程中，應當在報送環境保護行政主管部門審批或者重新審核前，向公眾公告如下內容”的行為規定，卻沒有對建設單位信息公開的相關責任性規定。目前，由于我國環境法律法規中沒有對于建設單位不依法公開環境信息需要承擔的責任的明確規定，缺乏對于企業的強制性措施，企業沒有壓力和動力依法及時、全面地公開信息，這就在進一步加劇了企業與協商前處于弱勢地位的普通公眾間的不平等，嚴重影響了公眾對于協商的有效參與。

三、公眾參與環境保護引入對話性協商的必要性

（一）對話性協商民主的優點

對話性協商通過相互之間進行面對面的交流，了解大家的想法和觀點，作為進一步協商的基礎和找到解決問題方法的前提。對話性協商要求盡量多元的主體參與進來，在每個參與者地位平等的基礎上通過平等對話的共同協商過程給每個人以合作的動力。在對話性協商中，參與者能夠根據對話協商過程中取得的經驗，很好地整合已有的信息，整理自己的思路。正是如此，對話性協商才能不僅容納多元的參與主體，而且可以針對各種情形，從協商的目標出發，在協商過程中通過平等對話，通過對于思考的方式、角度進行動態的調整，共同尋求消除矛盾的途徑。

在對話性協商民主的過程中，參與者通過利用平等的發言機會，準確地說明自己掌握的信息，能夠使得別人獲知相應信息;通過清晰地表達出自己的意愿，能夠更好地維護自己的權益，并且提供同他人交流的起點;通過理性的闡述，能夠便于其他參與者站到發言者的立場，更加順利地進行彼此間的換位思考;有了針對性的提出疑問和回答疑問，能夠加強與他人之間的相互理解，同時找到矛盾的焦點，尋求兼顧個人利益與公共利益的最佳問題解決方式。這些行為通過充分表達自己的觀點和引導他人的思路，既保證了自己的意愿能夠被別人關注和理解，加強參與者對自己利益的維護，做到對自己負責，又通過對于他人觀點的關注和換位思考，修正了自己的觀點，使其兼顧到別人的利益，做到對別人負責。

（二）對話性協商對于公眾參與環境保護的意義

首先，對話性協商能夠幫助政府優化決策。在對話性協商中，政府部門作為與企業、普通公眾平等的協商主體，可以與所有參與者更加順利地對話，更重要的是推動自己進行積極的反思。這就可以促進政府部門轉變他們通常的高姿態，通過與處于弱勢地位的普通公眾進行平等的對話，對他們進行專業問題的解釋和工作開展的詳細說明，對公眾關注的焦點和公眾反映的問題進一步闡釋和解答，對一些從來沒有思考過的深層問題或者從未考慮過的問題進行思考，拓寬了關注的范圍，從維護他人利益的角度更加深入地理解他人的觀點。而且通過平等的交流，可以吸納公眾智慧中的精華，逐漸修正和完善自己的觀點。

其次，對話性協商幫助提高公眾的自治能力。平等性作為對話性協商的前提條件和普通公眾有效參與的基礎，可以增強公眾的環境保護意識，調動公眾參與環境保護的積極性。充分公開的環境信息、通暢的信息獲取渠道，使得公眾潛在的環境保護意識被逐漸激發，其愿意獲得更多的環境信息，更加關注環境保護行為或者決策的動態發展情況，逐漸成為關注環境的公眾個體。尤其是受到環境決策和環境行為影響的公眾更有意愿參與到協商過程中來，通過自己的參與影響協商過程，維護自己切身的環境利益。

當公眾了解到環境危機正在日益加重，保護環境的任務日益繁重時，進一步增強的公眾保護環境意識能夠推動公眾主動參與到環境保護中來。這就為公眾在日常生活中保護環境、積極參與協商、密切監督環境破壞行為等進一步提供了動力基礎。他們會事先去做準備，搜集實地信息，查閱相關法律法規，了解其他類似影響環境的行為或環境決策的過程及結果，爭取通過自己的參與，使其憂慮能夠得到關注，使其困惑被解答，從而有效地影響環境行為和環境決策。

更重要的是，對話性協商能夠有效化解不同利益間的矛盾沖突。協商民主的包容性前提使所有的相關利益主體都有機會參與到協商過程中來。在協商過程中，所有參與者在平等表述自己觀點的同時，也在被其他參與者積極地傾聽。聽眾在傾聽的同時，也在不斷地進行思考。在發言者所限定的語言環境中、在對方所處的立場上進行設身處地的思考，不僅豐富了聽者的信息，最大程度地減少相互之間的信息差距，而且也通過設身處地的換位思考，調整自己的思維方式和看問題的角度，發現某些問題的存在。通過對新發現問題的關注和思考，在一定程度上加深了對于其他參與者的理解，其換位思考和反思后的觀點能夠兼顧到其他人的利益。經過多次平等的對話和同時進行的換位思考及反思，不斷地修正自己的觀點，所有參與者都在擴大自己的思考范圍，提升自己的思考高度，這就有利于一致意見的達成，共同維護公共利益。

四、結論

隨著經濟和社會的發展，環境對于人類社會的重要性越來越凸顯出來。在提倡人人保護環境的理念的同時，更需要作為公眾的個人更多地參與到環境保護的決策過程中來。將對話式協商引入到參與過程中來可以更好地實現優化政府決策、保護環境的目標，從而實現人類社會與資源環境共同的可持續發展。

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