淺析歐盟反壟斷法執行及對中國之借鑒

侯德紅

（北京盈科律師事務所，北京 100124）

市場經濟的特點之一是其具有極強且不容改變的競爭性，競爭是保障市場經濟活力的源泉。但競爭的發展必然導致經濟實體實力的增強和集中，從而導致壟斷，壟斷進而排斥競爭，失去競爭活力的市場經濟也必然表現得萎靡不振和混亂。建設市場經濟秩序必然要采取措施保障公平合理的競爭，并采取措施抑制壟斷行為的產生。歐盟反壟斷法的發展是在各利益集團的相互斗爭、磋商、妥協、矛盾、斗爭、再協商、再妥協的過程中發展起來的，我國借鑒歐盟的反壟斷法的執行經驗是非常必要的。

一、歐盟反壟斷法立法狀況

歐洲聯盟（European Union——EU），簡稱歐盟，是一個集政治實體與經濟實體于一身的區域性國際組織。1951年，在法國外長羅貝爾·蘇曼的倡議下，法、德、意、荷、比、盧六國在巴黎簽訂了《巴黎條約》，建立了歐洲煤鋼共同體。1952年7月25日，歐洲煤鋼共同體正式成立。1957年3月25日，煤鋼共同體成員國在羅馬簽訂了《羅馬條約》，在此條約基礎上，1958年1月1日，歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體正式組建。1965年4月8日，上述六國簽訂了《布魯塞爾條約》，決定將歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體、歐洲原子能共同體的機構合并，成立歐洲共同體，但是三個組織繼續存在，并不取消獨立的法人資格。1967年7月1日，《布魯塞爾條約》生效，歐共體正式成立。1991年12月11日，歐共體馬斯特里赫特首腦會議通過了《馬斯特里赫特條約》（簡稱“馬約”），亦稱《歐洲聯盟條約》，旨在建立歐洲經濟貨幣聯盟和歐洲政治聯盟。1993年11月1日“馬約”正式生效，歐共體更名為歐盟。

以上簡述意在強調在歐盟的成立過程中出現的各條約。這些條約是歐盟法律的主要淵源，歐盟反壟斷法的原始法律淵源也包含在其中。歐盟沒有單獨制定的反不正當競爭法，也沒有單獨的反壟斷法。如果從1951年關于建立歐洲煤鋼共同體的《巴黎公約》算起，歐盟競爭法已經走過了50多年。與此同時，其成員國在競爭法的立法方面也經歷了從無到有，從簡單到復雜的過程[1]。

歐盟的反不正當競爭法與反壟斷法具有同源性，前者包含后者，后者是前者的最重要組成部分之一。歐盟反壟斷法有以下三個淵源:一是《歐共體條約》;二是歐盟部長理事會和歐盟委員會制定的法規、指令和決定;三是歐洲法院的判決和先行裁決[2]。

歐盟反壟斷法淵源具體而言分為:

第一，原始法律淵源。《歐共體條約》第81條、第82條是歐盟反壟斷法的支柱性法律淵源或稱為原始法律淵源。例如，《歐共體條約》第82條規定了禁止濫用市場主導地位的行為，其列舉的濫用行為有:（1）直接或間接強加購買或者強行定價或者其他不公平交易條件;（2）限制生產、銷售或者技術開發而損害消費者;（3）對其他交易當事人同樣的交易適用不同的交易條件，從而將其置于不利的競爭地位;（4）在訂立合同時，要求其他當事人附帶接受按照其性質或者交易習慣與合同無關的附屬義務。這些行為只是象征性地列舉的幾個例子，法院在解釋該條的基本禁止規定中具有廣泛的自由裁量權[3]。

第二，派生法律淵源。歐盟針對企業的兼并反壟斷控制制定了較為詳細的條例、通令等政策法規，例如歐盟《4064、89號條例》、《關于申報合并與獲得控制行為的2367、90號法規》、《關于聚合與合作行為的通令》、《關于從屬性限制的通令》等，對企業的橫向兼并、縱向兼并及混合兼并等都作了較為詳細的規定。2002年12月16日，《歐共體條約第81條和82條的實施條例》獲得歐盟理事會通過，該條例又被稱為1/2003號條例。歐盟委員會為了進一步提高反壟斷的透明度和可預見，于2010年發布了三個新的文件幫助被調查企業了解反壟斷程序。

第三，歐洲法院和歐盟委員會的判決和先行裁決。例如，由海運集裝箱公司訴Stena公司案、阿斯利康公司訴歐共體委員會案等確立的基礎設施原則等。

二、歐盟反壟斷法執行狀況

（一）歐盟反壟斷法的執行機構

歐盟委員會是歐盟競爭法的執法機構，擁有廣泛的調查權和處罰權，其中處罰金額最多可達處罰對象年營業額的10%。在執法過程中，歐盟可謂嚴格。歐盟委員會由不同的部門和服務機構組成，有44個下設機構，包括33個總司，11個服務機構。33個總司中包括競爭總司（comp），具體負責歐盟競爭法的執行，當然也負責歐盟反壟斷法的執行。另外，在歐盟委員會的27個委員中，亦設有歐盟競爭事務專員。

根據歐盟第17號條例的規定，歐盟委員會實際上享有對反壟斷法集中的執行權。2002年12月16日，歐盟理事會通過了第1/2003號條例，又稱現代化條例，在歐盟委員會和成員國之間進行了適當的分權。例如歐盟委員會原需要審查所有要求獲得反壟斷法豁免適用的協議，第1/2003號條例打破了這種壟斷的審查權，建立了直接適用歐盟條約的新規定。隨著時代的發展，歐盟委員會在反壟斷的執行上逐漸地開始放權，例如將原需歐盟委員會審查的企業兼并壟斷審查移交給成員國。

（二）歐盟反壟斷法的執法程序

歐盟委員會對跨國的壟斷案件有優先的管轄權。依據相關條約、指令等法規的規定，歐盟委員會在執行反壟斷法時的大致程序是:當接到投訴或者歐盟委員會發現某企業的行為有壟斷跡象時，歐盟委員會展開反壟斷調查;經調查該企業確有壟斷行為時，歐盟委員會向該企業發出異議聲明;企業必須在兩個月內書面答復歐盟委員會，也可申請舉行聽證會進行闡述;書面答復后或者聽證后，歐盟委員會仍認為該企業違反反壟斷法規定時，則以書面裁決的方式對該企業罰款或者要求該企業停止壟斷行為，或者在企業做出承諾后，歐盟委員會停止對該企業的反壟斷調查，一旦企業未履行承諾，則重新啟動調查予以裁決;企業不服歐盟委員會的裁決時，可向歐洲初審法院提起訴訟;對歐洲初審法院的判決不服的，還可以上訴到歐洲法院。

歐盟委員會反壟斷法的職權主要包括調查權、制止權、處罰權。調查人員在當地法院允許的情況下，可以采取搜查公司負責人的車輛和住所、對企業雇員進行審問、查閱企業資料等的方式進行調查，可見歐盟在反壟斷調查時的調查權限是較大的，并且因為有法院的許可，帶有一定的強制性特點又保證其程序的合法性。歐盟的制止權則因案件的不同而略有差異。例如在歐盟處罰微軟案件中，2004年3月，歐盟委員會要求微軟公司作相應的改變，公開相關技術信息。歐盟委員會的處罰權主要體現在對被認定為有壟斷行為的企業處以上一年度銷售額的10%的處罰，歐盟無刑事處罰權。歐盟委員會在做出重要的處罰決定之前會與“限制行為和優勢地位咨詢委員會”協商，歐盟委員會的處罰決定將以咨詢委員會的書面意見作為附件。

（三）歐盟反壟斷法的執法業績

2001年11月，歐盟對瑞士羅氏醫藥公司處以4．62億歐元罰款;2004年3月，歐盟對微軟公司處以4．97億歐元罰款;2004年8月，歐盟指控威士（visa）國際組織違反競爭法;2006年7月，歐盟對微軟處以2．8億歐元罰款;2007年2月，歐盟對奧的斯電梯、芬蘭科內電梯、瑞士申德勒電梯、日本三菱等五家電梯公司處以9．92億歐元的罰款;2008年9月，歐盟對英、美、西三家航空公司展開反壟斷調查;2009年9月，歐盟對標準普爾展開反壟斷調查;2010年7月，歐盟向17家鋼鐵公司開出5．185億歐元罰款;2012年3月，歐盟針對電信行業展開反壟斷調查;2012年12月，歐盟對谷歌啟動反壟斷調查;2012年9月，歐盟對俄羅斯天然氣股份公司啟動反壟斷調查;2013年3月，歐盟對微軟處以5．6億歐元罰款。

以上僅是歐盟反壟斷法執行中的部分業績，其他還有拉鏈卡特爾處罰、啤酒卡特爾處罰等，歐盟委員會在反壟斷法的執行中從未間斷過努力，即使在經濟發展低迷的時期，歐盟委員會仍然堅持通過保證良好的競爭來完善市場的理念。從歐盟處罰對象上來看，歐盟處罰的企業既有來自歐盟成員國內的企業，也有其他國家企業。歐盟在反壟斷法執行的過程中較少體現貿易保護主義，相對而言是比較著力于市場的長期良性發展和以保護消費者的權益為目的。因此，歐盟在長期的反壟斷執法過程中積累了經驗，并且為反壟斷立法、執法都積攢了可借鑒的資料。

三、歐盟反壟斷法執行之特點

因歐盟是一個擁有27個成員國的跨國組織，歐盟的反壟斷法也是世界上第一個跨國的反壟斷法律，所以歐盟的反壟斷法執行必然有許多不同于其他國家之處。概言之，主要體現為以下幾個特點:

第一，歐盟的反壟斷法執行旨在維護歐洲共同市場。因歐盟內部有27個成員國，而各成員國的關系都是擁有獨立主權的國家，各國都有不同于他國的自身利益，又有與他國相同的利益。但是歐盟在反壟斷法的執行上首先是要維護27個成員國共同市場的統一。它不僅要關注壟斷對于競爭的損害，同時要關注壟斷是否在成員國之間形成貿易壁壘[4]。

第二，歐盟反壟斷法的執行保持了一貫性。嚴重的經濟危機經常會影響一國的反壟斷政策，使其對反壟斷法的執行和理解趨于寬松[5]。但從歐盟的執法歷史來看，自歐盟反壟斷法實施以來，每年都有各個行業，涉及不同國家的反壟斷執法。即使在歐債危機的情況下，歐盟依然未間斷反壟斷法的執行。歐盟在反壟斷法的執行上，立場始終保持如一。歐盟反壟斷法的這一執行特點，使得歐盟的反壟斷法執行保持了穩定性，較好地保障了歐盟市場的合理競爭秩序。

第三，歐盟的反壟斷執法較為嚴格。歐盟委員會在反壟斷法執行中趨向于嚴格。歐盟委員會比較傾向于企業的競爭優勢應該通過內部增長的方式，對于通過外部擴張方式獲得競爭優勢的做法，歐盟委員會保持了較為嚴格限制的態度。例如歐盟委員會對于橫向協議和限制轉售價格的協議一般適用本身違法原則，其原因就在于橫向協議和限制轉售價格協議對于市場競爭的危害比較大，在對其進行反壟斷法適用時，采用了較為嚴格的認定方式。歐盟委員會的反壟斷法執法嚴格還反映在其執法權上。歐盟委員會在執法過程中擁有比較充分的權力。例如其調查權的權限甚至延伸到公司負責人的住處、車輛等私人物品，而其制止權的行使甚至可以削弱知識產權的保護。

第四，歐盟反壟斷法的執行機構、人員、制度配套比較齊全。歐盟委員會的反壟斷法執行有專門的執行機構，歐盟委員會內設有歐盟競爭總司、歐盟競爭事務專員，競爭總司下設十個司，包括服務業司、卡特爾司、國家補貼司等，各成員國設置有各國內的反不正當競爭機構。

在歐盟的反壟斷法執行制度方面，逐步確立了橫向協議適用本身違法原則制度、市場支配地位的推定制度、經營者集中的申報和審查制度、基礎設施原則、承諾和寬恕制度、事前咨詢制度等，使得歐盟反壟斷法的執行更加完善。

第五，歐盟反壟斷法的執行重點在于保護中小企業的利益。歐盟認為中小企業在市場經濟的建設中發揮著不可忽視的作用，中小企業的發展有利于市場的多元化和良性發展。所以歐盟的反壟斷法執行往往對于大型企業的壟斷發展保持較高的警惕性。即使大型企業可能會帶來經濟的快速發展、科技水平的提高等有利之處，但歐盟仍然堅持保證市場的均衡發展。

第六，歐洲法院和歐洲初審法院在反壟斷法的執行過程中發揮重要作用。當企業對于歐盟的處罰不服時，可以向歐洲初審法院提起訴訟;對歐洲初審法院的判決不服時，還可以向歐洲法院上訴。歐洲法院被人民普遍認為最具有“歐洲意識”，它是歐洲統一運動成就的忠實捍衛者，它對違反歐盟法律的行為行使司法審判權的態度是積極的，標準是嚴格的，“歐盟法院在歐盟反不正當競爭法的發展過程中的作用至今都是無可替代的”[5]。

第七，歐盟反壟斷法中缺乏明確的私人執行規定。共同體反托拉斯集中執行體制和缺乏明確的私人執行規定使得私人執行在共同體框架內很難找到立足點。

四、歐盟反壟斷法執行對中國之借鑒

經驗的借鑒，既要學習他人的成功經驗，又要從他人的失敗經驗中總結教訓。同樣，我國在對歐盟反壟斷法執行經驗的借鑒上，既要學習歐盟的成功之處，又要從歐盟的失敗中找到對我國的警醒之處，并采取措施防止類似事件的發生。

（一）我國的反壟斷立法狀況

目前，我國反壟斷立法的狀況大致是:2007年8月30日，我國通過了《中華人民共和國反壟斷法》，于2008年8月1日開始實施;國家工商行政管理總局制定了《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》，自2009年7月1日起施行;國家發展和改革委員會于2010年12月29日制定了《反價格壟斷規定》，自2011年2月1日起施行;2010年12月31日，國家工商總局公布了《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》、《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》等三個與《反壟斷法》配套的實體規章;最高人民法院于2012年1月30日發布了《最高人民法院關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》，自2012年6月1日起施行。

由上述的我國反壟斷立法狀況來看，我國自2007年才有專門的反壟斷法規;而自2007年以來，我國各部門出臺的相關法規、規定也為數不多，遠不能滿足我國反壟斷的需要。由于本文重在討論歐盟反壟斷法執法經驗對我國的借鑒作用，關于立法的借鑒不再多言。

（二）我國近年來反壟斷執法業績

2011年5月，發改委因聯合利華散布漲價信息擾亂市場秩序開出200萬元的罰單;2011年8月，發改委處罰各銀行違規收費，郵政儲蓄銀行被罰180萬元;2011年11月，發改委對山東省兩家涉嫌壟斷的醫藥企業開出逾700萬的罰單;2011年11月9日，發改委對中國電信、中國聯通展開反壟斷調查;2013年1月4日，發改委披露對三星、LG等6家國際大型液晶面板生產企業開出了3．53億元價格壟斷罰單，調查歷時6年;2013年2月21日，發改委對茅臺、五糧液開出4．49億罰單等，以上這些罰單的開出以及反壟斷調查的開始，雖然可以驗證我國反壟斷法執行的成功之處，但同時也反映出了我國在反壟斷法執行中的很多不足之處，所以我們急需從歐盟的反壟斷執法經驗中學習其優點，避免其缺點。

（三）歐盟反壟斷執法之于我國的借鑒

1．構建我國強效的反壟斷執法機構。我國的《反壟斷法》施行之后，形成了商務部、工商總局、發改委共同執法反壟斷的格局，這也被形象地稱為“三龍治水”。但是這種“治水”方式是否有利于反壟斷執法呢?反壟斷法理論研究者王曉曄說“反壟斷執法是需要資源的，這種資源其實是納稅人的錢，我們的資源本來就不足，現在還要把這種資源分割在三家的手中，這是一種資源的浪費。另外，反壟斷執法分割在很多家機構的手中，這些機構之間難免會產生糾紛和爭議”[6]。

2．建立反壟斷法執行中的專家咨詢制度。在歐盟的反壟斷法執行過程中，歐盟委員會在做出重要的處罰決定之前會與“限制行為和優勢地位咨詢委員會”協商;2004年之后，在復雜案件中又引入了獨立的首席經濟師及其團隊。這些制度的建立首先是利用了相關產業內專家的意見，以保障歐盟反壟斷法執行的公正性;同時也是利用專家的專業知識更好地審查相應企業的壟斷行為。雖然我國在反壟斷的執行過程中也難免會借鑒專家的意見，但僅僅是制度之外的咨詢，并未在成文的規定中載明。

3．發揮司法機關在反壟斷執法中的積極作用。在歐盟反壟斷執法過程中，歐洲初審法院和歐洲法院發揮著重要的作用，這也符合行政行為應由法院最終判定其合法性的法理。在歐盟實際的反壟斷法執行過程中，歐洲法院和歐洲初審法院確實起到了良好的作用。歐洲初審法院和歐洲法院還引入了“快車道”審查（"FastTrack"Review）程序，對委員會決定中的程序錯誤、證據分析的質量，甚至經濟分析進行審查。在許多案件中，歐洲初審法院對委員會的決定中存在的缺乏經濟分析、程序不規范以及實體分析較弱等問題提出了強烈的批評[7]。

我國反壟斷法雖然也規定了企業在對反壟斷機構作出的決定不服的情況下向法院起訴的規定，但是在實際的執行過程中，這樣的規定形同虛設。

4．加大反壟斷法的執行力度，不能只打蒼蠅。從歐盟反壟斷法的執行業績可以看到，無論是多么龐大的企業，無論是歐盟內成員國的企業還是其他地區國家的企業，只要觸犯歐盟的反壟斷法規，歐盟將理性地貫徹其反壟斷制度。微軟、電梯卡特爾、英美等航空公司、俄羅斯的天燃氣公司，無一能逃脫歐盟委員會的調查。而我國的反壟斷法執行，最大規模的也不過是2013年2月21日發改委對茅臺、五糧液開出的4．49億罰單。至于百姓呼聲較高的電信、石油、鐵路等行業存在的壟斷現象，至今也無處罰跡象。

5．避免在反壟斷執法中的短視行為，眼光放長遠。縱觀歐盟反壟斷處罰歷史，歐盟在一些處罰中帶有以下弊端:（1）保護歐盟成員國內企業的利益的傾向，是一種借用歐盟之力排斥正當競爭的行為;（2）對歐盟成員國內的壟斷行為的處罰力度明顯低于來自于歐盟國家外部的企業的處罰;（3）要求歐盟之外的企業采取較為苛刻的改進措施，甚至不惜犧牲該企業的正當權益;（4）坐收漁翁之利，增加財政收入。這種帶有不良目的的反壟斷法執行行為，在短期看來，似乎非常有效地保障了歐盟成員國內的利益，但是長期而言卻是對歐盟整體的經濟發展有損害的。

五、結語

歐盟的反壟斷執法經驗代表著目前世界上較為先進的執法水品，我們應該本著“去其糟泊取其精華”的態度借鑒歐盟的先進經驗，以更好地建設我國的社會主義市場經濟。

[1]向在強．歐共體競爭法與成員國競爭法關系初探[J]．河北法學，2004，（10）．

[2]李利．從歐盟競爭法看中國的競爭立法[J]．黑龍江史志，2009，（2）．

[3]祁歡．歐盟競爭法“基礎設施原則”司法實踐研究[J]．廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2007，（5）．

[4]劉寧元．歐盟委員會反壟斷法的生命在于理性執行[N]．法制日報，2009－05－12．

[5]杜志鵬．歐盟廣告法律規制研究[J]．法學評論，2002，（5）．

[6]王曉曄．中國式反壟斷爭議:電信業調查懸而未決[N]．新京報，2013－02－27．

[7]王軍．解琳歐盟法對企業合并的規制[J]．河北法學，2007，（3）．