芻議行政公益訴訟原告資格

周孜予，張 弛

（東北林業大學文法學院，哈爾濱 150010）

“行政公益訴訟”為我國獨創概念，在本質上與英美的私人檢察總長制度，法國的越權之訴制度，德國的公益代表人制度和日本的民眾之訴相同。筆者認為行政公益訴訟，是指特定的國家機關、社會組織和個人，以維護公共利益為目的，依法就行政機關或法律授權組織的違法行政行為向法院提起的訴訟。在司法實踐中，屢屢出現公益訴訟因原告主體資格不合法而被法院拒之門外的現象，公民、社團維護國家利益、公共利益的行為不斷地挑戰我國現有立法關于原告主體資格規定的空白，并伴隨著國有資產大量流失、土地開發利用不合理、政府規劃與環境保護相沖突等問題。將公益訴訟加入到即將修改的行政訴訟法中，有利于有效地遏制行政權，維護公共利益。合法的訴訟在于原告擁有立法上的主體地位，確立原告主體地位是開啟我國行政公益訴訟大門的鑰匙。是否應借鑒新修改的《民事訴訟法》，賦予檢察機關行政公益訴訟的主體資格?公民、社會團體是否也具備主體資格的可行性?

一、公共利益

何謂“公益”（Public Welfare）?在中國古人看來，與“利”相通，凡之于“私”相對應，皆可稱為公益。由亞里士多德為代表的西方人認為，“公益”是城邦中所追求的“共同的善”，即“最高的善”是“公益”的代名詞。筆者認為，“公益”，即“公共利益”，指產生于人們的公共生活之中，被廣大公民所享有的利益。公共利益具有公共性和集合性，表現在公共利益是任何公民、法人和組織都可以享有的，一經破壞難以恢復原狀，換言之，對于公共利益的損失是無法彌補的。

英國功利主義法學家邊沁提出，個人利益是第一位的，雖然個人利益和公共利益應該統一，但真實存在的還是個人利益。恩格斯曾說過:“只有維護公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”[1]當公共利益遭受無法彌補的損失時，也意味著個人利益與社團利益的受損。反之，損害個人利益與社團利益的同時，公共利益的損失也隨之而來;加強對公共利益的維護力度，也是對個人利益與社團利益的保護。因此，如何保護公共利益也成為各國標榜現代法治進程所追求的目標之一，其具體體現在各國如何著力發展公益訴訟制度。

公益訴訟相對私益訴訟而產生，來源于“無權利無救濟”這一法律原理。最早可溯及5世紀的古羅馬時代，20世紀時被廣泛關注。顧名思義，私益訴訟乃保護公民個人權利，僅利害關系人才可提起的訴訟;公益訴訟乃保護公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，原告不以有無利害關系為限。根本目的在于維護國家和社會公共利益，但終歸其本質僅是對個人利益保護的反射。公益訴訟，可以給予伴隨社會發展、科技進步所帶來的新型訴訟，如環境公益訴訟、醫療損害事故訴訟等，以及國家利益缺位保護所帶來損失的救濟。魅力之大，見于其判決效力涉及原告在內的，所有公益受損群體中沒有提起訴訟的個人。

由于行政主體的行政權限不斷擴張，在一定情況下導致行政機關越權、越位、錯位等違法、不當行政行為層出不窮，如國有資產大量流失、土地開發利用不合理、政府規劃與環境保護相沖突等。某些地區的行政機關甚至打著維護公共利益的旗幟，以犧牲公共利益為代價尋租，究其原因，還是在于法治建設中制度構建的缺失。加之行政法是以公共利益為基礎、終極目標和價值取向而建立的，形成具有中國特色的行政公益訴訟制度便迫在眉睫。

二、我國行政公益訴訟主體資格的選擇

筆者認為，行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織和個人，以維護公共利益為目的，依法就行政機關或法律授權組織的違法行政行為向法院提起的訴訟。我國目前有關行政訴訟主體資格的法律法規顯然不符合當今法治社會的需求和和諧社會的發展趨勢，但我國法學家們對于怎樣賦予以及賦予什么樣的原告主體資格這一問題，猶如普羅米修斯的臉，變幻多端、難以預料。王名揚先生早在上世紀90年代就說過，當代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監督和本身利益的維護。這是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現[2]。筆者認為我國行政公益訴訟的原告資格應采取二元制，即社會團體和公民個人都具有原告資格的模式。現就社會團體、個人及檢察機關是否可以具有原告資格，進行如下討論:

（一）依法登記的社會公益團體

社會團體是由公民或企事業單位自愿組成，按章程開展活動的社會組織，如婦聯、殘聯、工會、商會、消費者協會、環保組織、學術團體等，目前中國社會團體的隊伍較為龐大，數量可達46．2萬余個。美國著名的民主理論家羅伯特·達爾認為，相對獨立的社會組織有助于防止國家對公民的單向控制，因為任何自治組織都有一種內在的傾向與自身獨立的趨勢，這種趨勢是對國家的專制統治或寡頭統治的一種有效抗衡。其二，能保護公民個人的合法權利。法治社會尊重公民個人權利，但個人權利的實現往往通過其所在的組織或團體實現。注重社會團體的權利保障，并賦予其提起訴訟的權利，是實現公民個人權利的重要手段，是個人價值與社會價值的統一[3]。團體成員憑借共同的目的、利益和特征而結合，其個人利益在集體組織中能夠得到強而有力的保護，與此同時也可達到維護集體利益、公共利益的目的。

社會團體較之其他主體，具有得天獨厚的優勢，服務于社會成員是其天性所在。其可以在行政公益訴訟中作為原告的原因主要有三:其一，全國約5%的社會團體的活動經費來源于國家財政撥款，可見其發展是與國家的支持密不可分。當國家利益、公共利益及集體利益受到侵害時，社會團體作為原告來對抗違法行為可以說是其與生俱來的使命。其二，社會團體倘若脫離開團體成員，必將成為一具空殼。與個人相比，社會團體憑借充裕的物力、豐富的人力，加之行政公益訴訟的程序，便可達到成員個人無法達到的目的，這是對成員最大的回饋。其三，某些社會團體是以一定的專業知識為基礎，在特定的領域而成立的，如中國法學會、中國作家協會等。其成員一般受過專業訓練，具有良好的專業素養及知識構架，這使社會團體更加適應行政案件的復雜性、專業性。此類社會團體不僅可以直接提起行政公益訴訟，作為原告;還可為其他組織和個人提供法律幫助，支持起訴;亦或是以提供法律服務的形式，作為訴訟委托代理人直接參與到訴訟之中來。

社會團體具有行政公益訴訟原告資格，并不意味凡是社會團體都可以提起行政公益訴訟。對于具體哪些組織適宜提起民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條沒有給出權威答案，還需要在進一步制定法律時明確規定。即將修改的《行政訴訟法》可以引以為鑒，對有權提起行政公益訴訟的社會團體，作出統一規定，行政法規、地方規章等無須再做分散規定，有利于行政法典化的建設。首先，能夠提起團體訴訟的社會團體必須是公益性團體，且是被行政機關承認的、有信譽的合法團體，如婦聯、殘聯等，本身的宗旨就是維護婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的權益。再次，由社會團體的性質決定，社會團體提起行政訴訟應限于其宗旨和業務的范圍。最后，團體訴訟最主要的目的是行使權利保護的預防功能，受行政行為損害的利益一般并不屬于社會團體本身，因此一般無權行使損害賠償請求權，除非團體已經得到其成員的明確授權，否則賠償請求權還是屬于其成員所有。因為，每一個社會團體成立的宗旨、目的各不相同，社會團體能夠作為公益代表人，源于其宗旨，亦應限于其宗旨的范圍[3]。

“沒有無義務的權利”，與一般行政訴訟被告負舉證責任不同，在行政公益訴訟情形下，作為原告的社會團體要承擔舉證責任。原告認為某種行政行為即將或有可能對公共利益造成損害，應遵循“誰主張、誰舉證”的原則。起訴人在起訴時應當提交公共利益已經受到或即將受到違法行政行為侵害的事實證據，但對于有些只有受益人而沒有特定受害人的侵害公共利益的違法行政行為，如行政機關違法減免稅、違法不征稅、不查處偷漏稅行為等，只要起訴人提供一定的線索即可[4]。政治參與的前提是知情權，考慮到原告較之行政機關搜集證據的難度，起訴人有權向法院申請除國家、集體、個人秘密以外的政府文件進行公開。

（二）公民個人

在我國，今年發生多起有關公益訴訟主體資格不符合法律規定的案件，如郝勁松向西安蓮湖區法院就陜西省林業廳“拖延履行對華南虎照相關信息公開”一事進行起訴，因郝勁松的權利沒有受到影響即無原告資格，法院駁回起訴。此判決依據便是2000年3月8日最高人民法院頒布的《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》，其明確規定行政訴訟原告僅限于“與具體行政行為有法律上利害關系人”，忽略了“公益訴訟”的原告地位，不能體現法律法規應具有的前瞻性，并將損害公共利益的違法行為拒之門外，更不能體表人民的根本利益，使人民監督處于真空狀態。因此筆者主張賦予個人以行政公益訴訟權，理由如下:

首先，賦予公民個人以行政公益訴訟權符合我國憲法精神和法治原則。我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律法規，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”第41條規定“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。因此通過賦予公民個人以訴訟權，可以間接實現對日益龐大的行政機關的監督，鞏固人民當家做主的主人翁地位，加強民眾對社會和國家治理的參與意識。美國著名行政法學者伯納德·施瓦茨曾經指出，“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展”[3]。筆者認為，在即將修改的《行政訴訟法》中，應拓寬原告資格范圍，以法律形式確立公民的行政公益訴訟權。同時，可以把公民的行政公益訴訟權作為公民的基本權利寫入我國憲法，這符合國際立法趨勢和中國人民當家做主的基本國情。

其次，公民是國家政治、經濟建設中不可或缺、至關重要的一部分。改革開放后，在黨的領導下我國經濟迅速騰飛，綜合國力躋身世界強國之林，公民民主法治觀念與日俱增，我們更應相信每個公民都具有從事管理社會和國家等公務活動的政治能力。當公共利益受到損害時，公民理應積極主動地參與到維護國家利益的行動中來，義不容辭地承擔起主人公的責任。英國大法官丹寧曾說過，“任何有責任感的公民，在他認為法律沒有得到應有的執行時，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件”[5]。“……我希望我已經向大家講明，任何有責任感的公民，在他認為法律沒有得到應有的執行時，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件”[5]。可見，當國家利益、公共利益受到侵害時，公民的個人利益也勢必受到侵害。公民獲得訴訟權，正是通過合法渠道對私益進行維護。

再次，為適應現代社會公民權利意識不斷增強、享有的權益不斷擴大等實際發展需求，行政機關下設的行政部門如雨后春筍般，行政權力滲透到社會各個領域中。就行政機關本身而言，“權力泛濫”、“以權謀私”等有損行政機關公正廉潔、剛正不阿的偉大形象的情況時有發生。行政機關在實施行政管理的過程中，以犧牲公共利益為代價進行設租、尋租。看起來生活在強大公共利益庇護下的百姓，實際上個人利益有可能或正在受到潛在的威脅或侵蝕。個人權利無從得到維護，公共利益的結局又會何去何從。

最后，司法權很難與行政權相抗衡。加之檢察機關身肩刑事公訴的重任，將違法行政行為之訴訟交于檢察院，加重檢察院的訴累、降低其針對刑事犯罪案件偵查監督公訴等工作效率。在行政公益訴訟中，公共利益與個人利益在本質上是一致的，作為制約行政權的公民訴權可以彌補司法權力的不足。

在賦予公民個人原告主體資格的同時，應對提起行政公益訴訟的公民個人以適當的限制和鼓勵。1．行政公益訴訟在訴訟程序上，應采取社會團體先行的原則，只有當個人窮盡團體救濟的情況下才可獲得行政公益訴訟的原告主體資格。公民個人與社會團體成員身份重合時，應先向所在社會團體尋求幫助，某項行政行為損害團體中大部分成員的個人利益，應由社會團體代替成員主張權利。2．行政公益訴訟具有濃厚的公益氣息，但不意味個人提出公益訴訟時不必強調其本身與案件的利害關系，任何個人都可以維護公共利益為由提起訴訟。3．避免公民個人濫用訴權而造成的資源浪費和行政效率低下，應加強普法教育以提高普通公民的法律知識和個人修養。4．公民個人抵御金錢、非金錢成本的壓力，提起行政公益訴訟來維護國家利益和公共利益。在結束完整的訴訟程序后，給予公民個人在訴訟費用方面的一定補償或獎勵，以鼓勵更多的公民通過正當方式維護公共利益。

（三）檢察院誠如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟”[6]。很多學者認為，檢察機關憑借獨特的資源、能夠獨立行使檢察權以及其工作人員可以嫻熟地運用法律知識等得天獨厚的優勢，可以代表國家而作為行政公益訴訟的原告，滿足行政公益訴訟之公益性。但筆者認為，在對檢察權配置沒有進行重新界定之前，不宜將行政公益訴訟的公訴權交由檢察機關。如，方城縣人民檢察院因方城縣管理局以低價將國有資產轉讓于湯某為由，將方城縣管理局和湯某訴至方城縣人民法院一案開創了檢察機關提起行政公益訴訟的模式，但在多年的司法實踐中，檢察機關并沒有繼續進行這方面的努力與探索。直到現在，在行政訴訟中，由檢察機關作為原告參與的案件幾乎沒有，極大地浪費了司法資源，損害了公民的公益意識。

德、英、美、法、日等國家受三權分立思想影響，給予檢察機關以行政公益訴訟權。對于我國是否相仿西方的做法，應抱有“揚棄”的態度并加以謹慎研究。根據我國臺灣學者蔡志方先生研究，德國公益代表人職責主要包括四項:協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之不足、擔保法院辦案之不疏忽;在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護，以保護大眾之法律利益;減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序;對機關提供各項法律情報與咨詢意見[7]。并不像我國眾多學者所言，德國公益訴訟人制度是由檢察機關以維護公共利益為目的，向法院提起的行政訴訟。

西方國家在三權分立的思想影響下，立法權屬于國會、司法權屬于法院、行政權屬于政府，檢察機關作為行政機關的組成部分，具有附屬性質。我國檢察機關由人民代表大會產生并對其負責，與行政機關相互獨立，不構成隸屬關系。因此，首先由于我國歷史背景、政治制度、檢察制度等根本不同，不可盲目相仿西方的檢察機關代表國家提起行政公益訴訟的做法。其次，在我國行政機關、檢察機關和審判機關工作人員同屬公職人員，執行公務時不可避免地會有頻繁接觸，為形成熟絡的人際關系網絡提供了優良沃土。在行政公益訴訟中，檢察機關具有原告及法律監督者的雙重身份，即使其工作人員能夠嫻熟地運用法律知識解決問題，也難免受其他因素影響，不能很好地作為國家的代表。最后，猶如王名揚先生所說，“檢察監督機關與案件本身并沒有直接的利益聯系，無利益自然也就缺乏提起訴訟的動力，因而起不到保障公共利益的作用”[3]。

三、構建行政公益訴訟的現實意義

2013年1月1日實施的《民事訴訟法》第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，民事公益訴訟的存在可以為行政公益訴訟的發展提供有效的借鑒，以此形成一種合力對公共利益進行保護。民事公益訴訟與行政公益訴訟在本質上都體現出，通過訴訟形式保護公共利益的主旋律。相比較而言，行政公益訴訟更傾向于通過糾正行政主體侵害公共利益的違法行政行為，來達到維護公共利益、國家利益的目的，具有監督性質。

1．維護公共利益，是現實社會發展的需要

我國正處于社會轉型期，工業城市化日益推進。某些行政機關在公權力的幕布下，堂而皇之地參與到侵占、轉移、損毀和滅失國有資產的隊伍之中，對偷稅漏稅、公款消費和決策失誤造成的浪費采取消極的態度，不理睬、不作為、不管理，國有資產流失的程度與相應救濟措施的形成反比。長期以往，膨脹的行政權得不到有效地控制。

2．保障公民私人合法權利，彰顯公民權利意識

行政公益訴訟的建立，賦予當事人在法庭上就行政機關行政行為合法性與否展開辯論的權利，在法庭外行政行為也廣泛地引起公眾輿論關注。私人利益有沒有混雜在公共利益之中，政府自由裁量權的行使有沒有建立在公平、公正的基礎之上等問題進入公民視野。通過論辯，公民提高了法律修養、增加了法律知識，更重要的是公民之間、公民與政府之間達成共識。

3．更好地實現行政訴訟的功能，完善行政訴訟制度

我國現行行政訴訟法實施20年余年，原告主體資格受“直接利害關系人”的限制，不僅導致司法審查在實踐中的被動性，更重要的是當國家利益和公共利益受到侵害時，違法行政行為由于起訴人不具備主體資格而被司法審查所排斥，可見現行規定違背了行政訴訟法立法宗旨和目的，剝奪公民為公共利益、個人利益而斗爭的正當權利。通過行政公益訴訟，擴張司法救濟范圍，完善法制建設。

[1]馬克思恩格斯全集:（第2卷）[M]．中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局，譯．北京:人民出版社，1972:609．

[2]王名揚．行政法[M]．北京:中國法制出版社，1995:618．

[3]王名揚．英國行政法[M]．北京:中國政法大學出版社，1988:680．

[4]黃學賢．建立行政公益訴訟制度應當解決的幾個問題[J]．蘇州大學學報（哲學社會科學版），2008，（3）．

[5]〔英〕丹寧．法律的訓誡[M]．楊百樓，劉庸安，丁健，譯．北京:群眾出版社，1985:107—108．

[6]楊立新．民事行政訴訟檢察監督與司法公正[J]．法學研究，2000，（4）．

[7]蔡志方．行政救濟與行政法學（三）[M]．臺北:學林文化事業有限公司，1998:553－554．