完善我國食品安全立法的若干建議

徐景波，關博倫

（1．黑龍江省政法管理干部學院 哈爾濱 150080;2．哈爾濱市南崗區人民檢察院，哈爾濱150001）

《中華人民共和國食品安全法》（2009年6月1日施行，以下簡稱《食品安全法》）的實施，對規范我國食品市場秩序，解決各種食品安全問題起到了積極的推動作用，食品安全形勢總體穩中向好。近年來，國家雖保持對食品安全違法犯罪的高壓嚴打態勢，但食品安全事件仍層出不窮，我國食品安全問題依然很嚴峻。隨著近三年的社會實踐，該法有很多條款已不適應現實，需要通過立法加以修改和完善。

一、加快推進餐廚廢棄物管理立法

近年來，地溝油、泔水豬等關系餐廚垃圾處理的問題已成為社會共同關注的焦點。為了加強餐廚垃圾處置管理，維護城市環境衛生，保障食品安全，促進資源循環利用，國家和地方陸續出臺相關規定，著力采取應對措施。如2010年5月1日，蘭州市實施了《蘭州市餐廚垃圾集中處置管理暫行規定》，2013年2月1日，黑龍江省實施了《黑龍江省食品安全條例》，2012年國務院辦公廳印發的《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》已將推進餐廚垃圾分類處理列為“十二五”期間生活垃圾設施建設的主要任務。雖然國務院和地方出臺了一些管理辦法，但國家層面的單獨立法尚屬空白。當前，有些企業或個人為了牟取非法利益，沖破法律和道德底線，逃避監管，在夜間或者凌晨仍然從事餐廚垃圾回收活動。

為了從源頭上斷絕地溝油、泔水豬，減少環境污染，必須盡快出臺法律法規，規范餐廚垃圾回收利用的方式方法。首先，建立餐廚垃圾回收許可制度，讓具備一定資質的企業來專門從事餐廚垃圾的回收、處理、加工、開發與銷售，其他任何單位與個人均不得涉足，否則，將予以重罰，從根源上切斷餐廚垃圾流向非法回收渠道。其次，將餐廚垃圾整治工作納入政府監管部門的績效考核內容，形成一種制度化。再次，加強對重點行業、重點地段、重點食品的監管，強化定期或不定期對餐飲行業等用油大戶進行突擊檢查。監管部門要積極發揮社會監督力量，對舉報者予以重獎。最后，政府應加大對正規處理餐廚垃圾企業的補貼，助推企業創新技術、變廢為寶、循環利用，是防治餐廚垃圾回流餐桌的有效解決辦法。

二、建立健全食品安全有獎舉報機制

《食品安全法》第10條規定:“任何組織和個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議?！钡藯l規定過于原則、籠統，沒有充分發揮社會監督及行業協會的作用。為強化社會監督，鼓勵公眾參與食品安全監管，國務院食安辦下發《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求各地建立食品安全有獎舉報制度。盡管一些地方已經建立食品安全有獎舉報制度，但仍有很多人對于食品安全問題的舉報方式、舉報內容、舉報受理機關和舉報獎勵情況不甚了解。

為了更好地鼓勵公眾參與，發揮社會監督的作用，應將《食品安全法》第10條修改為:“任何組織和個人有權舉報食品安全違法行為，鼓勵生產經營單位內部人員舉報。縣級以上地方政府應當建立健全食品安全舉報獎勵制度，設立專項獎勵基金，完善工作機制，切實落實對舉報人的獎勵，嚴格舉報保密制度，保護舉報人的合法權益，縣級以上食品安全監督管理部門應當為公眾舉報提供便利，并依法進行處理。”這樣一來，我國食品安全有獎舉報制度就更加具有操作性和規范性，更有利于對舉報人合法權益的保護。

三、加快完善食品生產加工小作坊和食品攤販的監管規范

《食品安全法》第29條規定:“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定?！贝藯l規定，賦予了省級人大常委會明確食品生產加工小作坊和食品攤販監管部門的權限。由于食品生產加工小作坊和食品流動小攤販隱蔽性和流動性較強，再加之地方個別政府行政主要領導不重視等原因，目前仍有相當多地方人大常委會沒有制定地方性法規，使一些食品小作坊和流動攤販游離于法律監管之外，繼續在郊區、城鄉接合部、學校門口進行無證無照經營，甚至與監管部門打游擊戰。小作坊、小攤販既然不可避免，就一定要考慮其存在的合理性。

當務之急，應當修改《食品安全法》，健全地方性法規，從法律法規層面對小作坊、小攤販加以全面規范，標本兼治。通過立法明確監管主體、監管職責、監管措施等。對小作坊、小攤販要合理疏導，劃定特定的區域和時段，允許他們經營，但需要對其加強常規性監管，而不是運動式監管。另外，應積極推行食品攤點備案制，要求食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動應當持本人身份證明、健康證明等向經營所在地政府、社區等申請備案。

四、加快制定餐飲服務業食品添加劑使用管理規范

《食品安全法》第46條規定:“食品生產者應當依照食品安全標準關于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規定使用食品添加劑;不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。”該條規定表明，食品添加劑在食品生產加工領域使用有具體規定，在餐飲服務領域使用食品添加劑卻缺失法律規定，因而造成餐飲業使用食品添加劑泛濫，無監管標準。

伴隨著經濟快速發展，市場上銷售的食品添加劑可謂五花八門，做肉有“肉寶”，燒烤有“辣椒素”，做鴨脖子有“香膏”，磨豆漿有專用“香精”，做高湯有“一滴香”。質檢部門指出，我國目前大小企業生產1 000多種香料，卻只有40多種國家標準。相關標準的缺失導致監管存在盲區，質量存在隱患。為進一步規范食品添加劑在生產領域使用，國家相繼出臺《食品添加劑生產監督管理規定》等新法規，明文規定使用食品添加劑需要向消費者明示，但是各地頻頻使用添加劑的餐飲行業，并未對外明示。有些餐飲企業為吸引顧客，違規使用各種添加劑，甚至在麻辣燙或者火鍋底料中使用罌粟殼，當監管部門要求餐飲企業對其使用的添加劑予以公示時，這些餐飲企業往往避重就輕，或者打著“特殊配方”的幌子，而不予公示。

為規范餐飲業依法使用食品添加劑，應將46條修改為:“食品生產者、餐飲服務業應當依照食品安全標準關于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規定使用食品添加劑;不得在食品生產中、餐飲服務中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。”在食品安全法修改之前，應當由衛生部制定餐飲業使用食品添加劑的規范，明確可以使用的食品添加劑和使用方法，只有符合條件的企業和品種才可以使用。

五、加快制定食品包裝材料和包裝標準規范

食品包裝是食品的組成部分，其安全性將直接影響食品質量，不合格的食品包裝在使用過程中會對人體健康產生不良影響，尤其是會對兒童和青少年的健康發育產生重大安全隱患?！妒称钒踩ā酚嘘P包裝規定不僅涉及的條款較少，也不夠清楚。在歐美、日本等發達國家，食品包裝是等同于食品的，其生產環境要求和處罰依據與食品相同。但是在我國，由于許多消費者并沒有意識到食品包裝安全的重要性，更有一些不法食品包裝生產企業利欲熏心，導致各種由于食品包裝污染食品的事件在我國屢禁不止。以往的事實表明，在我國食品包裝安全一直被生產者、監管者與消費者所忽略。

為避免因食品的過度包裝、不恰當包裝、亂包裝，給食品安全帶來隱患，應修改《食品安全法》，增加食品包裝方面的一些條款，對不按規定包裝食品、不按規定標明生產日期等內容的生產廠家，應予以嚴懲重處。

六、擴大食品進貨查驗記錄主體范圍

《食品安全法》第39條第二款規定:“食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯系方式、進貨日期等內容?！痹摋l第三款規定:“食品進貨查驗記錄應當真實，保存期限不得少于二年。”這兩款規定表明，“食品進貨查驗記錄制度”對企業而言，是強制性規范;對個體戶來說，是任意性規范。那么，個體食品經營者在采購食品時，可以不進行記錄，可以僅憑記憶、口述。這樣看來，《食品安全法》第39條相對于個體戶來說，形同虛設。

為了監管部門有效履行監管職責、及時對問題食品進行追溯，應將《食品安全法》第39第二款修改為:“食品經營企業、個體食品經營戶應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯系方式、進貨日期等內容?！蓖瑫r相關法規、規章也應及時修改，這樣一來，哪些食品從業者需要履行進貨查驗記錄制度就更加清晰明了。

七、加大對違法行為的懲罰力度

加大處罰不法行為力度是保障廣大人民群眾切身利益行之有效的措施。日前，有關組織調查表明，食品與飲料已成為中國民眾信任度最低的產品。食品安全事件屢發，并被媒體曝光，不僅與我國食品安全監管體制有關，更與失信企業違法成本太低，對其處罰不夠嚴厲有關?！妒称钒踩ā返?4條規定“……違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”。該條規定表明，一些違法違規案件僅僅是以罰款形式結案，并沒有限制、剝奪違法者行為能力。正是由于違法犯罪的處罰力度偏輕，違法犯罪成本過低，一些違法犯罪分子就會存在僥幸心理，明知故犯，甚至鋌而走險。法律的震懾作用還沒有得到有效發揮。

為加大懲處力度，切實改變違法成本低的問題，讓不法分子付出高昂代價，真正起到震懾作用，應將《食品安全法》第84條修改為“……違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。記入歷史檔案，五年內不能從事食品生產經營。禁止違法企業的法定代表人、股東成為其他食品生產經營企業的法人、股東或高管”。另外，增加第85條、86條、87條、88條、90條、91條“違反本法規定，有下列情形之一的……情節嚴重的，吊銷許可證，記入歷史檔案，十年內不得從事食品生產經營。情節特別嚴重的，終身不得從事食品生產經營活動。禁止違法企業的法定代表人、股東成為其他食品生產經營企業的法人、股東或高管。對涉嫌犯罪的，要及時移交公安機關”。

八、加大食品案件民事賠償額度

《食品安全法》第96條第二款規定:“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付的價款十倍的賠償金?！痹摋l規定表明，《食品安全法》規定的十倍的懲罰性賠償制度，是建立在“價款”上的，而并不是建立在消費者實際遭受的或者實際需要填補的損失上的，所以，懲罰性賠償數額確立的基數標準并不合理。比如買1萬元的商品，按照10倍的賠償商家會覺得疼，買幾元的商品，按照10倍賠償，商家覺得無所謂。所以應該有個最低賠償標準。

當前我國食品產業已進入快速發展期，食品企業依然存在數量多、規模小、經營分散等問題，給監管部門監管帶來挑戰。在人力、物力、財力資源不足的條件下，單靠監管部門監管難以達到民眾期待的效果。只有充分調動廣大人民群眾參與監督，才能做到事半功倍的效果。

為保障人民群眾飲食安全，預防食品安全事件的發生，應將《食品安全法》第96條第二款修改為:“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付的價款十倍的賠償金。賠償金額不足二千元，按二千元支付?！边@樣就能夠在一定程度上調動全社會關注、參與監督食品，真正做到全民皆兵，讓問題食品沒有藏身之處。

九、強化對食品安全行政問責力度

近年來，食品安全事件屢屢出現，食品安全事故也時有發生，人民群眾對食品安全的關注達到了前所未有的高度，尤其是《食品安全法》頒布施行以來，人民群眾對政府及其職能部門預防與處理食品安全事故的能力也提出了新的要求。2012年7月3日，國務院印發關于加強食品安全工作的決定，該決定首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內容。將食品安全和地方政府政績掛鉤，在我國早已有之。2009年公布實施的《中華人民共和國食品安全法實施條例》規定，“縣級以上地方人民政府不履行食品安全監督管理法定職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分”。但迄今好幾年過去了，食品安全事故仍舊屢見不鮮，卻鮮有因為食品安全問題而受到主動問責的。有了法規卻不去認真執行，違反了食品法規，卻能安然無恙，這只能說明一個問題，那就是我國食品安全責任追究機制不健全。當前應加快制定、完善有關食品安全責任追究的法律法規，推動建立地方政府負總責、有關部門各負其責、企業履行主體責任的食品責任體系，強化責任追究。對在食品安全監管中失職瀆職、推諉扯皮、吃拿卡要、地方保護的，要施予重典，一律追責、問責，決不手軟。各級政府應通過新聞媒體及時將被追責、問責主體予以曝光，接受社會監督，重塑政府威信。當問責制成為常懸在監管者頭上的“利劍”時，他們就會不斷地自覺提升責任意識和監管水平，由被動監管變為主動監管，整日盡心于食品安全。食品安全問題，不僅僅是監管者的責任，也是全民、全社會的責任。只有全民參戰，全社會防控，才能讓試圖以不安全食品謀取非法暴利者成為過街老鼠。