加強檢察建議在社會管理創新中的作用

桂 祥，閆韶希

(1.上海市普陀區人民檢察院，中國上海200333;2.上海市閔行區人民檢察院，中國上海201199)

一、檢察機關在社會管理創新中的地位

社會管理創新，是指通過創新的途徑不斷提高社會管理的能力，以適應和推動經濟社會全面發展進步，是基于傳統社會管理的科學發展，目的在于通過創新來改善社會管理的質量、提升社會管理的水平、提高社會管理的效率。社會管理創新是適應我國社會結構和利益格局的發展變化，加強和改進社會管理的必然要求。社會管理創新的目標，一是為發展社會主義市場經濟營造社會環境，二是化解快速發展過程中積累下來的社會問題，三是構建適應變化社會管理要求的制度框架［1］。

深入推進社會管理創新，是全社會的共同任務，檢察機關責無旁貸。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，積極參與社會管理創新，是服務大局、推動檢察工作科學發展的關鍵所在。檢察機關在參與社會管理創新過程中，要堅持把握法律監督機關的定位，推進社會管理創新的立足點、切入點在于依法履行法律監督職責，既不能游離于社會管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事務之中［2］。

二、檢察建議參與社會管理的現狀和問題

檢察建議作為檢察機關履行法律監督權的一種方式由來已久，但由于政治因素的變幻使得檢察建議的作用也隨之產生不同。憲法賦予檢察機關的法律監督權一般被認為是訴訟監督權，檢察建議作為建議權的一種，在法律監督權中并未處于核心地位，一度被視為可有可無，正是這種輕視導致了檢察建議基本的文書規范、制作程序和法律效力的不健全。但是隨著黨中央關于推進社會管理創新決定的出臺，檢察建議也被賦予新的內涵和歷史使命，即作為檢察機關延伸法律監督職能，參與社會管理的重要手段。

誠如前文所述，檢察機關參與社會管理創新應當基于法律監督權的定位，因此檢察機關運用檢察建議推進社會管理創新，必須突出推進社會管理體制創新，而并非參與到實際社會管理事務中。有鑒于此，檢察建議應當更多地針對對社會管理體制有重大影響的單位制發檢察建議。下面將結合某區檢察院2010年制發檢察建議的情況分析，對運用檢察建議參與社會管理現狀與存在的問題作一探討。2010年，該院共制發檢察建議27份，收到回復23份。從檢察建議的制發部門來看，偵監部門制發23份，監所部門制發2份，民檢部門制發1份，反瀆部門制發1份。從檢察建議的內容上看，預防違法犯罪類有24份，規范司法行為類有3份。從被建議對象上來看，有四份檢察建議的被建議對象屬于公務機關，其他的則屬于非公務機關。

從檢察建議的規范化程度和回復效率看，由于各級領導的重視，該院針對檢察建議制定了較為詳盡的檢察建議的法律文書規范和制作程序，并在實際制發過程中得到了嚴格的執行。同時從檢察建議的回復數量和間隔時間來看，由于檢察權威的樹立和承辦人在日常工作中的努力，檢察建議的回復率有所提高，也昭示著檢察建議法律效力的進一步樹立。但從上述檢察建議的具體內容中也可以看出，其制發的質量還有待提高，很大一部分檢察建議是針對個別單位和個別案件，基本沒有涉及某行業整體出現的問題或一定時期內辦理的所有案件進行分析并提出治理建議。而且很多檢察建議涉及的行業和問題是有一定的普遍性的，甚至不同檢察建議全文大致相同，只是制發的對象有所修改，這反映出相關承辦人對運用檢察建議深入參與社會管理創新認識的不足。同時我們也應當看到，檢察建議參與社會管理創新還停留在淺層次水平，制發的大部分檢察建議的建議內容在很大程度上是具體單位自身的內部具體管理事務。針對個別單位、同時又具有一定普遍性的問題制發檢察建議，管理的創新只能存在于個別單位，對整個社會的管理創新效果影響有限。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，其著眼點應當是整個社會的管理秩序，而非某個具體單位的管理事務，即使是基層檢察院其著眼點也應當放在本轄區的管理秩序。這不僅是深入參與社會管理創新的任務，更是準確把握檢察機關法律監督職能的要求。

三、運用檢察建議深入參與社會管理創新相關建議

要充分認識到檢察建議深入參與社會管理創新的重要意義，同時立足于檢察機關法律監督職能的定位，將檢察建議深入參與社會管理創新的著眼點放在推進社會管理體制創新上。不僅要對個別發案單位著重制發檢察建議，更要針對在社會、行業內普遍存在的體制、機制問題向相關主管部門制發檢察建議。要根據檢察機關法律監督職能的定性，準確、嚴格把握檢察機關參與的“社會管理”的內涵和外延。就如何運用檢察建議深入參與社會管理創新，有以下幾點建議:

(一)運用檢察建議參與社會管理創新的領域和對象

法律監督的重點是保證權力依法運行，確保正常的社會管理秩序。當前要更加重視查辦和預防企業改制、征地拆遷、涉農利益、教育醫療、環境保護、安全生產、食品藥品安全等領域發生的容易引發社會矛盾的職務犯罪案件，嚴厲打擊工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發、國有資產管理、金融司法等問題突出領域的職務犯罪，更加重視堅決監督糾正群眾反映強烈的執法不嚴、司法不公問題。

要運用檢察建議達到參與社會管理的作用，除了要準確抓住有關社會和諧穩定的一類問題，更要向合適的建議對象制發檢察建議。時代賦予了檢察建議新的歷史使命，也即不是簡單的建議權，而是更加重大的參與社會管理權。因此在制發檢察建議中應跳出固定思維，不僅要對執法辦案中的案發單位制發檢察建議，更要對黨委、政府以及相關主管部門和行業協會等對社會管理體制有重要影響的機構制發檢察建議，并且應當將這類主體作為重要的制發對象。同時應當盡可能發揮檢察建議在社會問題防范方面的作用，對于表彰見義勇為類的檢察建議應當盡量控制。因為這類檢察建議雖與社會管理有一定的關系，但并非檢察機關參與社會管理的重點，且也涉及具體單位的內部管理事務，檢察機關作為訴訟監督機關不應過多干預。

(二)要提高檢察干警制發檢察建議的專業性和敏感性

檢察建議來源于檢察辦案工作，負責承辦案件的檢察干警直接接觸案件的材料和當事人，最了解案件的情況，因此，檢察干警要增強檢察建議工作意識，善于發現案件中的敏感點。進一步發揮主觀能動性，不斷深化對檢察建議工作的認識。要克服機械辦案意識，注重辦案效果，結合執法辦案，及時提出檢察建議，督促有關機關和單位完善社會管理、服務，及時化解社會矛盾糾紛。

要結合形勢發展的要求，加強相關專業知識的學習。上海作為全國的經濟金融中心，新類型案件層出不窮。同時隨著上海“四個中心”建設的深入推進，案件類型結構也必將發生質的改變，這也要求我們檢察機關不斷更新參與社會管理的專業知識，如金融檢察管理方面的知識。有必要建立相關的專業化學習小組，對這類專業辦案知識進行研討。已經建立專業化學習小組的，應當依托小組平臺，定期討論相關專業領域管理中出現的新情況和新問題，對于已經出現的問題，應當探討解決問題的方案。可以將專業化學習小組作為制發相應檢察建議的提請和顧問機構。

(三)發揮檢察機關各部門相互配合的互動關系

檢察建議作為從辦案實踐中成長起來的法律監督手段，其發現問題和制發檢察建議是離不開實際辦案部門的參與的，而且應當以實際辦案部門為主。但是因為檢察建議本身除了對需要對執法辦案中一類問題現狀有深刻的了解，還需要有較強的對一類問題調查研究的能力。而檢察機關各部門由于工作屬性的不同，也塑造了各自工作理念的差異，實際辦案部門較追求案件的正確和迅速辦理，法律政策研究部門則更多地追求對執法辦案問題的挖掘和研究。因此如何在檢察機關各部門之間，特別是實際辦案部門和法律政策研究部門之間形成良性互動關系，是檢察建議有效深入參與社會管理創新的重要方面。

同時因為檢察建議參與社會管理創新的層次在司法實踐中是存在差別的，有的檢察建議是針對案發單位的具體管理制度漏洞，這類檢察建議一般只需了解案件基本案情即可以了解問題并制定相應的解決方法，對于這類檢察建議可以單獨由實際辦案部門承擔。而對于向政府、行業主管部門等制發的創新社會管理體制的檢察建議，則應當調動檢察機關各部門的協作機制。因為實際辦案部門最容易從司法實踐中了解社會管理中存在的問題，在發現一類問題后，應當盡快向法律政策研究部門提供相關素材。法律政策研究部門作為研究和協調機構應當提供相應的意見和建議。如果涉及的部門較多，可以由法律政策研究部門召集其他相關部門對這類法律問題進行集體研究，必要時還可以進行相關的專題調研工作。在辦案部門制發了檢察建議后，也應盡快與法律政策研究部門取得聯系，并送交相應正式法律文書。法律政策研究部門應當在提供一定反饋意見的基礎上，進一步擴大檢察建議的法律效果和社會效果，并指導今后的相關工作。

［1］楊淑雅.檢察工作參與社會管理創新探析［J］.中國刑事法雜志，2010，(12).

［2］劉光圣.檢察工作推進社會管理創新原理［J］.人民檢察，2010，(18).