我國農村土地承包經營權流轉法律制度研究

姜聰

(沈陽師范大學法學院，遼寧 沈陽 110034)

一 我國農村土地流轉方面的實踐分析

(一)我國農村土地流轉的歷史沿革及其績效評價

由于農村中人口的變化，土地在不斷地調整，村民對土地沒有穩(wěn)定的使用權和收益權，“兩田制”在一定程度彌補了這種效率損失。“兩田制”將農田據人口平均分“口糧田”，據勞動力平均分“責任田”;前者僅承擔農業(yè)稅，后者還要分攤提留。“兩田制”在一定程度上兼顧了效率和公平，但難以穩(wěn)定農地產權。

“四荒”使用權拍賣是家庭承包責任制的繼續(xù)和發(fā)展。其以拍賣等方式把荒山、荒坡、荒溝、荒灘的使用權分配給不同經濟主體。通過“四荒”使用權的拍賣，不僅資源配置效率得到提高，而且有良好的激勵和約束效率。

租地農場制，即以村委會為載體建立土地管理公司，將土地經營權按人口股份化，采取競爭招標承租方式，承租人獨立經營其所租的土地，并按合同約定交納租金和稅金。租地農場制較好地維護了農民土地使用權和收益權。

土地股份合作制，即把土地折股分配給農民個體擁有，由社區(qū)對土地實行統一規(guī)劃以及開發(fā)利用。股份合作制監(jiān)督機制良好，形成多元投資主體，是能使農民土地的使用權、收益權得到保障的最好方式。

農地適度規(guī)模經營，即在“兩田制”，“四荒”拍賣，租地農場制或股份合作制等土地流轉的模式下，把集體所有的土地形成一定規(guī)模的土地經營方式。適度規(guī)模經營可以降低小農經濟的束縛，是保障農民土地使用權和收益權的關鍵。

(二)我國農村土地流轉法律制度發(fā)展的制約因素

首先，農村土地承包經營權流轉的法律制度不健全、不完備，其主要表現以下幾個方面:其一是法規(guī)之間相互矛盾，存在沖突。目前，我國土地流轉相關法規(guī)之間在內容上不能銜接，甚至存在互相矛盾的情況。其二是我國對農村承包地流轉仍存在諸多立法漏洞。我國對于土地承包經營權的全國性的法律只有《農村土地承包法》，但該法規(guī)定的有關內容和程序太過籠統，缺乏可操作性。

其次，農村社會保障體系建設滯后。在一些經濟較落后地區(qū)，由于農村社會保障體系不健全，農民把土地作為最基本的的生活保障，在實際生活中，土地依然是其基本生活資料和主要收入來源，沒有完善的社會保障制度或是穩(wěn)定的土地流轉收益，農民對土地流轉存在后顧之憂，流轉主動性差。

最后，農村社會化服務體系不完善。當前我國農村生產力的整體水平偏低，大多數地方僅存在農業(yè)生產資料的供應服務。在缺少配套服務的條件下，大多數農民無力經營較大面積的土地，致使土地流轉的需求力匱乏。

綜上所述，制約農村土地承包經營權流轉市場化的因素不僅有認識方面和制度方面的因素，還有自然資源方面的因素。市場經濟體制下，對于資源的配置，應該遵守市場規(guī)律進行配置，這不僅只對城鎮(zhèn)經濟，農村集體土地資源也要按市場規(guī)律配置。

二 對完善我國農村土地流轉法律制度的思考

(一)加強政府科學引導職能

根據筆者查閱的相關材料和各地的調查來看，土地承包經營權流轉相關立法在一些地方還沒有完全得到落實。主要體現在，當前農村土地流轉基本處于自發(fā)階段，一些地方沒有通過合同來規(guī)范雙方的權利和義務關系，農民承包地的產權主體不明確。簽訂了流轉合同，內容也不夠完善。為此，筆者建議應使農戶擁有明確的產權，并且政府應鼓勵農民在土地保養(yǎng)、以及其他增進生產率的設施等方面進行投資，進而提高土地的高附加值生產。政府應該在堅持穩(wěn)定農村土地承包關系長久不變的基礎上，因地制宜，積極引導土地合理流轉，探索發(fā)展新途徑、新辦法。

(二)進一步完善農地制度

只有對土地流轉的收益進行合理的分配，才能更好的完善土地流轉制度，推動農村經濟的發(fā)展。土地承包經營權流轉更多的體現為主體的自治，在流轉中應該明確流轉主體是農民，防止集體經濟組織干預農民間的土地流轉，尤其是介入農戶土地流轉的收益分配。

農業(yè)發(fā)展的客觀要求為在家庭承包經營制度的基礎之上，有效合理的賦予農民農地轉讓權并允許土地承包經營權合法的流轉。筆者認為，可以在我國經濟較發(fā)達農村發(fā)展較成熟的地區(qū)先行賦予農民農村土地轉讓權，將其作為農村土地經營權流轉的試點。

(三)加強農村土地承包經營權流轉市場的建設

首先，加強土地承包經營權流轉價格機制的建設，確定的土地價格可作為土地承包經營權入股及抵押的依據使得土地流轉市場的平穩(wěn)的運作。筆者認為，我國應以集體經濟組織為單位建立土地評價小組，對土地進行定級、估價。具體辦法為:首先，依據地勢地貌、土質、灌溉條件、平整度等劃分土地等級。其次，再對土地進行經濟評價，并主要以各級土地的純收益為依據估算土地使用權的價格。

此外，應加強土地登記制度，具體工作有:第一，對農村土地進行全面調查，查清土地的數量、位置、利用狀況等事項。第二，在加強地籍調查和土地評價的基礎上，對依法流轉土地實行土地登記。第三，妥善保管各種地籍檔案資料，便于日后的農村土地管理和流轉。

(四)改善土地市場的外部環(huán)境

認真總結各地的先進經驗來看，農村土地流轉平穩(wěn)推進的一個重要條件就是為土地流轉創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。包括建立土地流轉中介服務組織，保障土地供求雙方聯系的暢通;建立農村社會保障體系，解決土地的轉讓者就業(yè)、戶籍、醫(yī)療保障、子女入學等的后顧之憂以及完善農村社會化服務體系，解決分散經營給農民帶來的主要困難，為農村土地流轉市場發(fā)展和農業(yè)適度規(guī)模經營的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

［1］王利明:《農村土地承包經營權的若干問題探析》，載《人民大學學報》2001年第6期;

［2］王振中:《.產權理論與經濟發(fā)展》，社會科學出版社2005年版;

［3］趙俊娟:《農地使用權流轉法律問題研究》，載《河北法學》2004年第5期;

［4］Prosterman，Roy，Tim Hanstad and Ping Li.Can China Feed Itself?.Scientific American，1996，275(5):90－96.