淺析鐵路土地確權的幾個難題

劉福增，原顯順

(1.濟南鐵路土地管理局，山東濟南 250001;2.招遠市國土資源局，山東招遠 265400)

隨著社會改革的發展和市場經濟的完善，土地的重要地位在國民經濟建設中越來越凸顯出來，土地的使用問題也越來越受到人們重視，在這個過程中，土地權屬自然也就成了企業和個人擁有土地使用權的重要依據。自1987 年國家土地管理局要求進行國有土地使用權申報登記以來，鐵路土地管理部門利用多年的時間，花費了大量的人力、財力，全面開展鐵路國有土地使用權申報登記工作，并取得了良好效果;但因權屬資料不全、歷史遺留權屬糾紛等原因，全國鐵路土地的確權工作至今尚未完全完成，該文以多年鐵路土地管理經驗就其未能按時確權的種種情況進行概述。

1 未按時確權的原因

1.1 歷史問題

鐵路用地歷史悠久，各個歷史時期對鐵路土地的認識、管理方式不一樣。以青島大港片區為例:從歷史資料不難看出，建國前，大部分鐵路空閑地就已經開始被有關單位或個人租用，相關手續不健全，有的甚至連租用合同都沒有。建國后，土地公有制，原土地使用者已把這部分土地當成是自己的，加之地方政府為照顧各方面的關系，在土地的規劃和使用上，也傾向于將土地劃歸為實際使用者［1］。尤其文革期間，疏于對土地使用情況的系統管理，亂占濫建現象更為嚴重。對于這部分土地的歸屬，直至現在鐵路主管部門也沒有指導性文件，加之一些地方政府土地管理部門對鐵路用地了解較少，致使這部分土地的權屬問題至今沒有解決。

1.2 留用地難歸屬

鐵路建設時，考慮發展需要征用一定數量留用地，當鐵路建成后，許多部門從自身需要出發，就在車站及貨場附近的留用地修建庫房，囤積周轉貨物，郵電部門也需在站區設立轉運站等。雖然大部分單位與鐵路有明確的租借合同，但仍有部分占地單位以使用多年為借口，在鐵路土地申報登記時拒絕配合相關工作。更有少數租地者由于所租地塊不與鐵路單位相鄰，申報登記未加鐵路部門指界蓋章，私自到政府職能部門申報登記。鐵路相關部門發現后，與地方管理部門對該問題多次商討、論證，花費了大量時間、人力、物力、財力，收效甚微，給鐵路土地確權問題帶來諸多麻煩。

1.3 重復征地問題

在鐵路地界內發生的重復征地問題:鐵路征地在前，路外征地在后。根據土地確權有關規定，土地使用權限應確定給最后一次征地部門，這類問題鐵路土地管路部門處理起來就相對困難。重復征地的地點已屬鐵路建設納入發展的范圍，鐵路部門原則上不會讓出，難以做出讓步，權屬問題也就不能解決。

1.4 少數單位不配合

新建鐵路土地申報登記時，常會遇到相鄰單位不配合指界蓋章的現象。究其原因大致有以下幾種:①拆遷補償不到位，鐵路工程建設項目在修建時已將款項撥給地方政府，但地方政府有關部門沒有及時把拆遷費用撥付被拆遷單位或個人;②施工單位為盡快開工或施工順利，隨意給附近單位或個人許愿，待工程完工后拔腿走人，當鐵路部門按要求對土地進行指界蓋章時，對方會提出諸多無理要求;③施工單位的施工場地和臨時設施，在工程完工撤走時以買賣或租借的形式轉讓他人，給申報登記和管理帶來很大難題［2］。

綜上所述，在鐵路土地的申報登記問題上，鐵路相關部門與地方土地管理部門在一些問題上存在分歧，特別是對歷史遺留問題的處理，雙方見解常常難以達成一致，使鐵路土地申報登記工作受到較大影響。

2 解決問題的建議

2.1 熟練掌握法律法規

鐵路土地管理部門的相關工作人員要熟練掌握國家歷年來對鐵路用地的法律、法規、政策，充分利用適用于鐵路土地確權的(1995)國土(籍)字第26號文件，該文件二十六條規定:“土地使用權確定給直接使用土地的具有法人資格的單位或個人，但法律、法規、政策和本規定另有規定的除外。”如國務院法規局國法函字(1998)020 號文件第一條指出:“1950 年中央人民政府政務院發布的《鐵路留用土地辦法》和1982 年國務院發布的《國務院關于保護鐵路設施確保鐵路運輸安全暢通的通知》均系現行法規，各部門、各地區仍應認真貫徹執行。”國家土地管理局1997 年印發的《土地確權》一書明確規定，對鐵路土地適用《鐵路留用土地辦法》。嚴格按照國家土地局頒布《土地登記規則》和《地籍調查規程》的程序，積極與地方土地管理部門溝通，達成共識。嚴格依據鐵路部門的權屬來源證明材料，達成權屬合法、界址清楚、面積準確的基本原則進行權屬確認。對有糾紛的歷史遺留問題，應按國家土地局發布的有關法規，結合國務院歷年來發布的有關法規以及近年來頒布的《中華人民共和國鐵路法》國土資源部和鐵道部頒發的《鐵路用地管理辦法》的有關內容，按不同時期租占情況制定相應的確權措施，本著尊重歷史、面對現實的原則進行合理解決。

2.2 鐵路留用地的權屬原則應確認給鐵路部門

該文所提遺留問題基本都出在鐵路留用地上。鐵路運輸企業不同于其他企業，它自身具有相當完整獨立的建筑群。為此，鐵路部門最好根據不同的占用時間，結合相應的指定性文件，使鐵路土地管理部門在申報登記時有一定依據［3-4］。例如:①在安全保護區以外，不影響鐵路運輸安全的，從建國前就已被地方單位或個人占用的土地;②1982 年以前被地方單位或個人占用且不影響鐵路運輸的土地;③由于歷史原因，路外單位和個人占用的鐵路土地，始終未經鐵路部門同意，也沒有合法的用地手續，私自強行占用鐵路土地，嚴重制約著鐵路的規劃和發展，打亂鐵路設施的正常布局，使得鐵路一些計劃內的項目被迫取消或后延，按有關規定都屬違法占地，違章建筑。對于上述幾種情況的土地，應無條件確權給鐵路。權屬確認后，鐵路部門應根據當地政府意見，按照有關規定有計劃的將違章建筑清理。凡是有租借協議，至今仍履行的，這是雙方自愿的契約關系，并且是按國務院第六辦批復的有關規定辦理的，租約手續理應受到承認，同時也符合現今的土地有償使用政策，土地權屬也必須確認給鐵路。

2.3 重復征地的情況

對于重復征地，首先要根據征地的前后，如果鐵路征地在前，重復征地的地點已屬鐵路建設納入發展的范圍，鐵路部門應以現行法規為依據，從鐵路遠期規劃考慮，堅持原則，與地方土地管理部門力爭達到意見統一。如果鐵路后征，對方又拒不搬走，應積極做好土地使用前者的工作，將該土地的權屬確定給鐵路部門使用。

2.4 加強溝通與聯系

新建鐵路的土地申報登記，施工單位要積極與地方土地管理部門聯系，發現沒及時把拆遷費用撥給被拆遷單位或個人的，要督促相關單位，盡快予以解決;同時，加強監管，杜絕施工單位隨意給附近單位或個人許愿，以免給后期工作帶來不必要的麻煩。施工單位的施工場地和臨時設施，在工程完工時，最好及時交由鐵路部門管理使用，這樣會減少很多麻煩。

如果按照上述思路就能較好的統一認識，加快鐵路土地確權的步伐。既可節約人力、物力、財力，也能給管理帶來便利。為此，鐵路土地管理部門要加大宣傳力度，提高相關工作人員的業務水平，提升地方土地管理部門對鐵路土地的認識，充分體會到鐵路土地在鐵路建設中的重要性，對爭議問題達成共識，為鐵路的建設和發展貢獻力量。

［1］ 徐守勝.當前鐵路用地的地界問題與對策［J］.山東國土資源，2006，22(11):31-34.

［2］ 武淑梅.淺談鐵路建設項目竣工建用地驗收交接［J］. 河南國土資源，2010，(6):16.

［3］ 謝永岐.淺談如何盤活鐵路土地資產［J］. 黑龍江國土資源，2006，(6):47.

［4］ 外力.推行內部土地使用證加強鐵路用地管理［J］.資源導刊，2008，(4):12-13.