淺談移民自主安置模式的利弊和管理

鄭萍偉，何生兵

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川成都 610072)

0 引言

在水電工程建設中，移民工作一直是極為敏感和復雜的一項工作，涉及水電工程建設方(業主)，省、州、縣政府部門、移民群眾、各項專業主管部門，甚至涉及軍事、航空等國家機密部門。同時也是各方利益核心的焦點。一旦處理不好，不僅僅影響水電工程的正常建設，同時也會造成巨大的社會影響，甚至出現劇烈的群體沖突事件，嚴重影響社會的穩定。

同時，移民搬遷難度大也是一直困擾當地政府部門，影響水電工程正常建設和順利竣工投產的重要因素。由于移民遲遲不搬遷從而導致水電工程無法按期投產的現象絕非偶然。如何在土地資源日趨緊張、移民安置極為困難的條件下，即尊重移民本人意愿，又能在現行的法律法規和規程規范下積極、穩妥的開展移民安置工作，保證移民“搬得出、穩得住、能致富”，既使移民實施規劃設計方案和移民搬遷實際情況相吻合，使移民實施規劃報告具備實際的可操作性等移民工作中存在的問題，值得移民工作者深思和探索。

目前在錦屏水電站移民實施規劃設計工作中有些許工作體會，供大家探討。

1 移民搬遷概況

錦屏水電站是雅礱江中下游河段重要梯級電站，主要任務發電，兼具蓄能、蓄洪和攔沙作用，是川電外送主要電源點之一。電站2003年12月批準立項，2005年11月開工建設，2006年11月圍堰截流;預計2015年工程竣工。

錦屏移民人口約1萬余人，分為樞紐工程建設區、圍堰區和庫區三期搬遷。目前所有移民均已完成搬遷，電站已經開始蓄水。

在移民搬遷實施期間，移民搬遷積極性較高，很多移民群眾都提前聯系好土地、房屋購置事宜，要求提前搬遷，甚至爭搶提前搬遷名額或要求增加提前名額。

2 積極搬遷的原因

為何在大多數電站都普遍存在移民搬遷“老大難”現象情況，而錦屏水電站移民搬遷工作如此順利?其中的經驗和方式值得研究和探索。經分析，錦屏水電站移民積極搬遷現象主要有以下幾方面原因:

(1)當地地理、經濟條件較差，移民急于改善生活現狀

錦屏水電站屬于深山峽谷地形，自然條件較為惡劣，當地居民多以彝族和藏族為主。庫區目前仍然“三不通”、即不通電、不通路(只有驛道)、大部分地區不通手機訊號。當地居民交通主要要靠人背馬馱，部分地區用農村微電機自發自用。庫區群眾經濟主要依靠農業和牧業，以種植洋芋、玉米為主，部分地區以挖藥材、采金作為經濟收入來源，年人均純收入約2000元。

(2)移民安置工作已歷經多次，相關部門工作經驗豐富

涼山州水電工程數量眾多，移民和相關部門積累了豐富的實際工作經驗，工作得力。移民群眾對相關政策、程序和實際情況較為了解，思想覺悟較高，對自身實際情況把握較好。

(3)前期工作策劃、宣傳動員得力，促進移民工作順利開展

四川省移民辦和涼山州移民局高度重視移民安置工作。工作啟動前，省移民辦專門召開項目啟動會和年初工作計劃會，明確年度工作計劃任務和進度;設計單位精心策劃，明確工作重難點和工作計劃;涼山州移民局出版錦屏水電站移民宣傳手冊，發放到每家每戶;木里、鹽源縣從移民局、國土局、林業局、公安局、鄉村基層等相關部門抽調精兵強將開展業務培訓;在開展工作前進行集中培訓工作，明確各方職責，統一工作方式方法;移民監理提前進場開展相關工作。工作過程中，嚴格按照工作計劃開展相關工作，各單位領導負責同志深入前線，定期檢查指導相關復核調查、規劃設計工作，協調相關問題。單項工作完成后，及時總結討論工作經驗和教訓，調整工作方法和計劃。

(4)重視各方溝通協調工作，建立良好溝通協調機制

由省移民局、州移民局、各縣政府、項目業主、設計單位、移民綜合監理等相關單位輪流定期組織召開工作協調會，解決當前存在的相關問題，建立良好的溝通協調機制。

(5)基礎工作扎實到位，產權清晰，任務明確

實物指標調查作為財產補償和移民安置規劃設計的基礎工作，必須高度重視和扎實穩靠。錦屏水電站實物指標復核工作嚴格按照規劃規范要求，采取先調查登記，后公示復核的方法，逐家逐戶對移民個人和集體財產進行清理，并在實物指標調查工作的同時，開展移民安置任務落實及分解工作，將淹沒影響區和建設征地范圍外擴遷及遠遷移民戶全部落實到戶到人，鎖定移民安置任務，為后期實施工作打下良好基礎。實物指標復核完畢后立即開展移民戶實物指標建卡工作，規范管理，清晰明確。

對于集中居民點規模，改變原來由政府部門“定規模”的思路模式，組織移民現場對接考察，逐戶落實移民意愿情況下確定集中安置居民點規模，是規劃設計方案與實際情況較為吻合，避免“居民點大投入、高標準但沒人去”的尷尬局面。

縣政府對所有自主安置移民設定條件限制，必須落實房屋和土地后才能領取移民賠償資金;同時開展移民戶安置情況追蹤檢查工作，抽查移民安置落實情況。

(6)充分發揮村組干部帶頭作用，促進移民搬遷工作

移民群眾普遍存在“攀比”心態，在實際工作中，積極做好村組干部思想公作，鼓勵其帶頭搬遷，充分發揮村組干部帶頭作用。同時給予一定的政策引導和鼓勵，如提前搬遷的優先選擇集中安置地位置等靈活、有效方式，鼓勵移民搬遷。

3 操作模式的利弊

移民提前搬遷現象說明移民對相關政策、措施較為了解，對自身能力有一定把握。但大量移民自主安置的方式給規劃設計工作和行政管理工作造成較大影響，也給移民安置思路提供新的探索方向。由于移民對自身能力的把握程度不一，能否保證搬遷完畢后的“長治久安”，有無重大風險等問題值得深思和探索。

3.1 利

(1)緩解移民安置難度，特別是在部分土地等農業資源稀少地區，這種模式能極大的降低移民安置難度;(2)尊重移民意愿，給移民自主權，充分調動移民搬遷積極性;(3)促進安置區經濟發展，帶動當地土地流轉、房屋產業發展。在人均耕地較多或地多無人種的地區，正好各取所需，促進經濟發展;(4)減少政府包辦或集中安置風險，安置效果相對較好。

3.2 弊

(1)大量投親靠友、自謀職業、自謀出路等安置移民較為分散，設計院規劃設計工作較難開展，同時，移民部門管理難度增加，上戶口、入學等問題協調、溝通工作量劇增;(2)大量移民分散安置，對基礎設計投入必定減少，安置區當地受益較少;(3)自主安置移民多選擇縣城周邊或經濟較為發達地區安置，對當地的教育、醫療等社會公共資源使用容量有一定的沖擊;(4)部分移民戶可能過高估計自身能力，抗風險能力較低，一旦出現上當受騙或安置不理想情況，可能嚴重影響其以后的生產生活;(5)從長遠發展和長期穩定發展來說，移民自主安置畢竟勢單力薄，不利于社會關系發展和原有人際關系紐帶的發展，移民要從新建立新的社會關系網絡需要時間，不如集中安置區穩定。

4 建立移民管理制度

針對分散自主安置移民，如何在既不挫傷移民搬遷積極性，同時又能控制移民搬遷盲目性，在保障移民“得出、穩得住、能致富”前提下，完善目前移民管理體系，并形成一套完善并行之有效的管制制度是值得探討和研究的。

因此，筆者建議:(1)把握源頭，設置嚴格的移民自主安置限制條件，避免出現移民盲目安置和攀比跟風現象;(2)動員社會參與移民安置工作，移民管理不僅僅是移民主管部門的事情，同時需要得到業主、設計單位和社會的廣泛關注和參與，幫助移民解決切身的困難和實際問題，使移民盡快融入新環境，學習新技能，完成過生產生活模式的過渡和轉型;(3)落實長期監管體制，在移民監理工作基礎上，建立移民安置動態追蹤機制，對移民安置質量進行追蹤和監管，對分散移民生產生活中存在的困難和問題進行梳理和分析，研究解決措施;(4)政府部門應出臺相關文件，針對分散移民最關心的戶口、子女入學等相關問題給予扶持和幫助。

5 結語

移民工作是一項極其敏感和復雜的工作，同時也關系到工程順利建設、社會穩定和國家長治久安的重要工作，在目前移民安置普遍較為困難的情況下，錦屏水電站移民積極搬遷現象帶給我們較多的思考空間和探索方向，應積極總結移民工作中的經驗教訓，探索移民安置新模式，完善現有移民管理體系和制度。