轉(zhuǎn)型期安徽環(huán)境審計發(fā)展對策研究*

黃季紅，劉旸，王麗萍

(安徽審計職業(yè)學院經(jīng)濟管理系，安徽合肥230601)

《中共安徽省委關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出，“十二五”期間安徽省經(jīng)濟發(fā)展的基本要求之一是加快生態(tài)文明建設(shè)，推動增長模式從粗放增長向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)速度與質(zhì)量、內(nèi)需與外需、發(fā)展與民生、增長與環(huán)境、經(jīng)濟與社會等方面有機統(tǒng)一，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

由此可見，未來幾年是安徽省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進的階段，經(jīng)濟快速增長與資源開發(fā)利用、環(huán)境保護的矛盾日益突出。解決這些問題的有效措施之一就是大力開展環(huán)境審計，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，把審計資源變成發(fā)展資源，把審計優(yōu)勢變成發(fā)展優(yōu)勢，把審計活力變成發(fā)展動力，從而使安徽的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略建立在更加規(guī)范化、制度化的基礎(chǔ)之上。

一、當前安徽環(huán)境審計存在的不足

自1983年成立，特別是1998年設(shè)立了專門的環(huán)境審計機構(gòu)——農(nóng)業(yè)資源環(huán)保部門后，安徽省各級審計機關(guān)根據(jù)國家審計署的部署和安徽省政府的要求先后開展多項環(huán)境審計工作。在具體審計項目層面取得了較大成效。但是，也應(yīng)當承認，我省環(huán)境審計與發(fā)達國家相比還存在很大的差距，主要不足體現(xiàn)在以下幾個方面:

1．從審計主體上看，以政府審計為主，審計主體單一。目前，環(huán)境審計工作的開展主要局限于國家審計機關(guān)對環(huán)保資金的專項審計，負有對企業(yè)審計重任的社會審計和內(nèi)部審計尚未對環(huán)境事項引以充分的關(guān)注。社會審計、內(nèi)部審計還沒有在環(huán)境審計中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2．從審計內(nèi)容上看，審計對象的廣泛性不夠。目前開展的環(huán)境審計大多集中在土地出讓金、水污染防治資金和林業(yè)建設(shè)資金等方面。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中涉及到的礦產(chǎn)資源、大氣環(huán)境、農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)保護、生物多樣性等許多領(lǐng)域的環(huán)境審計工作還是空白。縣市一級審計機關(guān)環(huán)境審計開展還不夠普遍和連續(xù)，存在不少盲點。

3．從審計方式上看，以財務(wù)審計和合規(guī)性審計為主，環(huán)境績效審計開展不足。當前審計部門開展的環(huán)境審計，主要是以有關(guān)環(huán)境保護政策和相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，檢查資金使用是否合規(guī)，關(guān)注有無侵吞、挪用等問題，以確保環(huán)保資金的合法合理使用，減少損失浪費。這種傳統(tǒng)的審計方式大多關(guān)注在環(huán)境方面發(fā)生的重大事故和已暴露出的突出問題，以事后審計為主，事前事中審計薄弱。環(huán)境審計仍只限于消極的防范，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期整合和重新配置有限的環(huán)境資源、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟運行質(zhì)量、提供決策依據(jù)的目標相距甚遠。

4．從審計模式上看，以傳統(tǒng)的賬項基礎(chǔ)審計模式為主，審計信息化程度低。由于現(xiàn)階段的環(huán)境審計多以財務(wù)審計和合規(guī)性審計為主，審計人員的知識背景多以財務(wù)會計為主，導致在環(huán)境審計模式上較多地采用賬項基礎(chǔ)審計模式，未能突出環(huán)境審計專業(yè)性、技術(shù)性強的特點。在環(huán)境審計中運用計算機審計的自覺性不高，對計算機審計方法和信息化審計的研究不夠。

二、轉(zhuǎn)型期安徽環(huán)境審計發(fā)展對策分析

(一)逐步建立以政府審計為主的多元化環(huán)境審計主體體系

在繼續(xù)發(fā)揮政府審計部門在環(huán)境審計監(jiān)督作用的同時，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織在環(huán)境審計中各自的作用，建立多元化環(huán)境審計主體體系;實現(xiàn)國家審計、內(nèi)部審計、社會審計的有機結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同搞好環(huán)境審計工作。

由于內(nèi)部審計機構(gòu)更熟悉本組織的目標和實際運行情況，因此可能會有更深入的審計發(fā)現(xiàn)和更有針對性的審計建議。通過對企業(yè)環(huán)境管理系統(tǒng)進行的評估性審計，督促企業(yè)及時改善環(huán)境管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)企業(yè)既定的環(huán)境方針。

社會環(huán)境審計是以會計師事務(wù)所等社會中介組織為主體開展的審計工作。目前，在我國主要是對企業(yè)環(huán)境責任報告進行審計并發(fā)表審計意見，在安徽還停留在個別試點階段。從長遠發(fā)展來看，對重點行業(yè)、企業(yè)所進行的環(huán)境審計應(yīng)主要由社會審計組織來完成，充分發(fā)揮其獨立、客觀、公正的作用。審計內(nèi)容除了對企業(yè)環(huán)境責任報告的審計以外，還應(yīng)該擴展到評價企業(yè)環(huán)境資產(chǎn)負債計量和披露的公允性、環(huán)境管理系統(tǒng)的有效性以及建設(shè)項目環(huán)境影響評估報告的科學性等方面。

(二)把握省情，突出環(huán)境審計的重點，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

環(huán)境審計要突出重點。要結(jié)合安徽實際，了解當前安徽經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期過程中環(huán)境建設(shè)中存在的主要問題，突出對涉及環(huán)境的重點領(lǐng)域、重點項目、重點資金進行審計和調(diào)查。

1．加強節(jié)能減排的環(huán)境責任審計。在近期召開的第七次全國環(huán)保大會上，倪發(fā)科副省長代表安徽省人民政府與國家簽訂“十二五”減排目標責任書，安徽省政府與各市政府簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標責任書》的工作也在準備當中。審計部門應(yīng)根據(jù)《減排目標責任書》和即將出臺的《安徽省環(huán)境保護目標責任考核暫行辦法》，審查各級政府部門在節(jié)能減排工作中目標責任的落實情況，強力推進節(jié)能減排工作的有效進行。

2．加強重點行業(yè)和企業(yè)的環(huán)境審計。目前對安徽省環(huán)境污染影響比較大的包括化工、紡織印染、農(nóng)藥、氮肥等行業(yè)的水污染以及燃煤電廠和冶金、有色、建材等行業(yè)的空氣污染等。審計部門應(yīng)將加大對這些行業(yè)和企業(yè)的環(huán)境審計工作的力度。一是要對現(xiàn)有企業(yè)執(zhí)行國家節(jié)能減排相關(guān)政策及采取具體措施進行專項審計調(diào)查，重點了解企業(yè)節(jié)能減排工作所取得的成效，關(guān)注各項措施的落實情況，查找存在的主要問題并分析原因，提出完善節(jié)能減排的政策意見及建議，促進企業(yè)進一步增強節(jié)能減排意識，自覺履行社會責任。二是要審查新建項目是否按照環(huán)保部門要求建設(shè)了最嚴格的治污設(shè)施，并實施在線監(jiān)控。充分發(fā)揮環(huán)境審計的監(jiān)督職能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

3．加強重點污染領(lǐng)域的環(huán)境審計。安徽省的污染損失主要集中在水污染上，有數(shù)據(jù)顯示僅2004年安徽由于水污染事故造成的經(jīng)濟損失達566．3萬元。安徽政府審計部門一直比較重視水污染方面的環(huán)境審計工作，已開展的專項審計包括沿淮市縣城市水污染控制建設(shè)項目審計、巢湖水污染治理(河道整治項目)效益專項審計等。在十二五期間，對淮河、巢湖流域和長江中下游水污染防治的環(huán)境審計工作依然不能放松，重點關(guān)注環(huán)保資金投入、管理、使用情況和環(huán)保政策落實、環(huán)保目標實現(xiàn)情況，揭露和查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康的重大環(huán)境問題，提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議，以促進安徽環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，推進生態(tài)文明建設(shè)。

(三)整合審計資源，拓寬環(huán)境審計的方式

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，安徽環(huán)境審計必須要對現(xiàn)有的審計資源進行有效整合，把環(huán)境審計同財政財務(wù)審計、績效審計、經(jīng)濟責任審計、投資審計、專項審計調(diào)查等專業(yè)審計有機結(jié)合起來，更好的發(fā)揮審計監(jiān)督、鑒定和評價的職能。

1．注重環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計相結(jié)合。在進行市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計時，關(guān)注領(lǐng)導干部履行資源管理和生態(tài)環(huán)境保護職責情況，關(guān)注節(jié)能減排目標是否完成，關(guān)注耕地特別是基本農(nóng)田保護責任目標的完成情況，揭露其由于決策失誤、履責不當和管理不力造成的資源環(huán)境問題。

2．注重環(huán)境審計與投資審計相結(jié)合。在投資環(huán)境審計中積極探索全過程跟蹤審計，關(guān)注重點建設(shè)項目在規(guī)劃布局、立項審批、設(shè)計施工、生產(chǎn)運營等環(huán)節(jié)是否嚴格執(zhí)行國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，以及對資源環(huán)境的影響及其防治措施的合法性、效益性;揭露建設(shè)項目違反國家投資產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護措施不到位、浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)等問題。將環(huán)境審計控制點由事后擴展到事前、事中、事后全過程，充分發(fā)揮審計防微杜漸的預(yù)防性功能。

3．注重環(huán)境審計與財政財務(wù)審計相結(jié)合。關(guān)注政府制定、執(zhí)行資源環(huán)保政策制度和籌集、分配、管理和使用資源環(huán)保財政資金的情況，揭露其資源環(huán)保政策制度執(zhí)行不到位和資金分配、使用與管理中存在的不合規(guī)、不真實等問題。

4．注重環(huán)境審計與績效審計相結(jié)合。審計署計劃在2012年初步建立起資源環(huán)境審計評價體系，這為全面推進環(huán)境績效審計提供了切實可行的基礎(chǔ)。環(huán)境績效審計具有科學的評價職能，可以通過對環(huán)境管理各個方面進行細致深入的考察和分析，找出影響環(huán)保績效的各種因素，提出切實可行的改進措施，以提高環(huán)境經(jīng)濟和管理績效，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

(四)探索環(huán)境審計模式，加強審計信息化建設(shè)

環(huán)境的動態(tài)性、多樣性和系統(tǒng)性決定了環(huán)境審計工作的復雜性，因此如何創(chuàng)造性地開展審計工作，將是安徽環(huán)境審計組織未來幾年的工作重點。

1．探索新型環(huán)境審計模式。目前，我國尚未建立起完善的政府環(huán)境審計模式，制約了環(huán)境審計的規(guī)范、有效開展。國家審計署在2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中明確指出要著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計模式。

安徽省環(huán)境資源審計部門通過多年的實踐摸索，提出了建立“以風險為導向、項目為主體、資金和治理效果為主線”的環(huán)境審計模式。這種新型環(huán)境審計模式將環(huán)境審計的重點轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注各項環(huán)境保護關(guān)鍵點是否設(shè)立有效的內(nèi)控制度，環(huán)境風險防范措施是否落實，環(huán)境治理項目和資金使用是否有效益，有無重大風險隱患等方面。根據(jù)環(huán)境審計風險評價的結(jié)果制訂審計方案，圍繞環(huán)保項目主體，以資金和治理效果為主線，運用各種審計技術(shù)搜集審計證據(jù)，并最終對環(huán)保資金使用真實性、合法性以及環(huán)保治理項目的效率性和效果性做出審計評價。

2．采用多種形式提高環(huán)境審計質(zhì)量。一是上下協(xié)調(diào)、橫向結(jié)合，大力開展合作審計。協(xié)調(diào)組織同級審計部門對跨行政區(qū)劃(或跨流域)的同一生態(tài)環(huán)境保護項目開展合作審計，充分調(diào)動市縣審計部門開展環(huán)境審計的積極性，進一步深化和推進全省環(huán)境審計工作。二是利用第三方力量，積極開展聯(lián)合審計。加強與環(huán)保部門和科研院所的工作聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合，建立環(huán)境審計外聘專家?guī)欤e極聘用環(huán)境主管部門和科研機構(gòu)的外部專家參與環(huán)境審計和調(diào)查，幫助解決環(huán)境審計工作中遇到的專業(yè)難題，努力提高環(huán)境審計的質(zhì)量和水平。三是繼續(xù)加強環(huán)境審計隊伍建設(shè)，努力提升審計人員素質(zhì)。一方面通過外出培訓、實踐交流，促進現(xiàn)有審計人員轉(zhuǎn)變觀念，更新知識，增強素質(zhì);另一方面通過招錄和引進與環(huán)境審計知識有關(guān)的專門人才，優(yōu)化審計隊伍人員結(jié)構(gòu)。

3．強力推進環(huán)境審計信息化建設(shè)。環(huán)境審計是涉及環(huán)保、工業(yè)、工程、地質(zhì)、水利、法律等多方面內(nèi)容的綜合性審計，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，開展計算機審計，實現(xiàn)審計信息化，是環(huán)境審計發(fā)展的必然趨勢。今后實施的環(huán)境審計項目應(yīng)全部使用AO系統(tǒng)進行，一線審計人員要能夠熟練操作、運用AO軟件。環(huán)保審計項目要在AO中立項、分解，審計作業(yè)過程各個環(huán)節(jié)及相關(guān)資料要在AO系統(tǒng)中編制、歸集，并形成完整的電子數(shù)據(jù)包并及時歸檔。通過審計管理系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)、審計現(xiàn)場實施系統(tǒng)的有機結(jié)合，形成數(shù)據(jù)資源共享、信息綜合利用的數(shù)字化環(huán)境審計模式。

未來幾年是安徽省全面轉(zhuǎn)型、加速崛起的關(guān)鍵時期，環(huán)境審計工作要以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞國家環(huán)境保護基本國策，積極開展審計監(jiān)督，為建設(shè)經(jīng)濟繁榮、生態(tài)良好、社會和諧、人民幸福的美好安徽做出積極貢獻。

［1］任曉宇．安徽省開展環(huán)境審計的探討［J］．決策咨詢，2004，(8)．

［2］陳矜，李霞．安徽及周邊省市的污染情況及環(huán)境審計對策研究［J］．銅陵學院學報，2009，(1)．

［3］裴森林，張容海．強化資源環(huán)境審計的幾點思考——以甘肅省為例［J］．財會研究，2011，(6)．