談山西“人口半城鎮(zhèn)化”問題及對(duì)策建議

李成喜

(山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳計(jì)財(cái)處，山西太原 030013)

《山西省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》把市域城鎮(zhèn)化作為全省四大戰(zhàn)略之一，對(duì)積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了部署，提出了堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，緊扣提速、提質(zhì)主題，按照“一核一圈三群”布局，以太原都市區(qū)為核心、區(qū)域中心城市為節(jié)點(diǎn)、大縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)市域城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟(jì)化，科學(xué)化發(fā)展的部署，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)的發(fā)展格局的總體戰(zhàn)略。省委、省政府高度重視城鎮(zhèn)化工作，“十二五”以來，圍繞推進(jìn)城市發(fā)展，改善城市精神風(fēng)貌，有關(guān)部門和地方積極探索，做了大量工作，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了明顯的成效，到2012年城鎮(zhèn)化水平已超過50%，進(jìn)入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。但全省市域城鎮(zhèn)化還面臨著諸多新問題，特別是“人口半城鎮(zhèn)化”問題較為突出，需要采取有力措施加以解決。

1 存在問題

全省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然滯后，“人口半城鎮(zhèn)化”較為突出。

2012年全國城鎮(zhèn)化水平最高的五個(gè)省(除直轄市)為廣東(67.40%)、遼寧(65.65%)、浙江(63.2%)、江蘇(63.00%)、福建(59.60%)(51.26%)，我省城鎮(zhèn)化率與這五個(gè)省份相比，分別低 16.14，14.39，11.94，11.74，8.35 個(gè)百分點(diǎn)。與全國城鎮(zhèn)化水平相比，2012年的全省城鎮(zhèn)化率低于2011年全國城鎮(zhèn)化水平(51.27%)0.01個(gè)百分點(diǎn)，低于 2012年全國城鎮(zhèn)化水平(52.57%)1.31個(gè)百分點(diǎn)。總體來看，我省的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)有了長足的發(fā)展，但是與較發(fā)達(dá)的省份和全國的平均水平還存在一定的差距。

從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系來看，2012年我省人均地區(qū)生產(chǎn)總值為5 327美元，工業(yè)化水平為(工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重)52%，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化比為0.99，比上年上升了0.06，仍低于國際公認(rèn)的1.4～2.5的合理區(qū)間，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

從城鎮(zhèn)人口內(nèi)部構(gòu)成來看，我國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)按國際慣例進(jìn)行，即將在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個(gè)月的外來人口，作為常住人口的一部分統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。而這部分人口并未真正融入城鎮(zhèn)、享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民，屬于“半城鎮(zhèn)居民”。

2012年，全省常住人口城鎮(zhèn)率為51.26%，而按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅為33.48%，兩者相差17.78個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化速度慢于常住人口城鎮(zhèn)化。雖然“十一五”以來全省戶籍城鎮(zhèn)人口比重逐步提高，但增幅有限，2012年僅比2006年提高2.13個(gè)百分點(diǎn)，而同期常住城鎮(zhèn)人口比重則提高8.86個(gè)百分點(diǎn)。可見，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。

沒有與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化，我省工業(yè)化的進(jìn)度將變得緩慢。同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后，也就很難從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，從而導(dǎo)致工業(yè)的分散化和鄉(xiāng)土化，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)途徑就會(huì)受到限制，勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭力和農(nóng)民收入也會(huì)受到影響，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會(huì)受到制約，最終會(huì)影響到我省的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展。

2 對(duì)策建議

按照因地制宜、以人為本、科學(xué)發(fā)展的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、城鎮(zhèn)住房、財(cái)稅金融、生態(tài)環(huán)境、行政管理等幾個(gè)重要領(lǐng)域的體制改革，加大力度破除農(nóng)民融入城市的體制機(jī)制障礙，解決好農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的問題，逐漸將城鎮(zhèn)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和保障性住房等普及到農(nóng)民工，使有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2.1 抓緊完善政策措施，創(chuàng)新體制機(jī)制

創(chuàng)新“五規(guī)合一”的政策措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等之間相互協(xié)調(diào)銜接。省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省經(jīng)信委等要發(fā)揮綜合部門的職能，研究制定解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)資金和項(xiàng)目支持等方面的政策措施。省國土資源廳要在解決好城鄉(xiāng)發(fā)展用地保障的同時(shí)，會(huì)同財(cái)政、人社等部門研究制定城中村改造中通過土地解決村民轉(zhuǎn)戶后的社會(huì)保障問題的政策措施。省人社廳要研究制定社會(huì)保障覆蓋農(nóng)民工及其家屬的政策措施。省公安廳要在已有工作的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)戶籍改革的規(guī)范性文件。省民政廳除了行政區(qū)劃方面的措施外，要更加注重社會(huì)管理方面的改革創(chuàng)新。省教育、衛(wèi)生等部門要研究制定城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生覆蓋農(nóng)民工及其家屬的政策措施。

2.2 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制改革的試點(diǎn)、示范

以陽泉、孝義城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，長治上黨城鎮(zhèn)組群，22個(gè)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣為重點(diǎn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)，試點(diǎn)探索關(guān)于農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和保障性住房等有關(guān)措施。在用地管理制度、深化戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度、就業(yè)促進(jìn)制度、城鄉(xiāng)義務(wù)教育保障機(jī)制等方面尋求新的突破，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革上取得新進(jìn)展。

2.3 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力

以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提升“一核一圈三群”產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。繼續(xù)把城鎮(zhèn)群崛起作為提升山西區(qū)域核心競(jìng)爭力的重要途徑，以建立聯(lián)席協(xié)商、規(guī)劃協(xié)調(diào)、設(shè)施對(duì)接、用地統(tǒng)籌、政策同享五個(gè)機(jī)制為重點(diǎn)，著力推進(jìn)太原晉中同城化、長治上黨城鎮(zhèn)群、臨汾汾河百里新型經(jīng)濟(jì)帶、大同都市區(qū)建設(shè)，整合中心城市與周邊城鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)系，提高城市群新型產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、創(chuàng)新資源集聚的能力。