規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

□劉樹(shù)云

（通聯(lián)：四川省瀘縣農(nóng)業(yè)局 646100）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶(hù)或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》中明確提出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、托管、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”。近年來(lái)，瀘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在加快，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。筆者對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行了分析，對(duì)規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進(jìn)發(fā)展提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，旨在通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)，助農(nóng)增收。

一、瀘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2012年開(kāi)始，對(duì)瀘縣福集、兆雅、得勝、方洞、加明、玄灘等14個(gè)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有以下幾種類(lèi)型：

1.勞務(wù)輸出，轉(zhuǎn)包土地 瀘縣是勞務(wù)輸出大縣，常年務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民達(dá)到30萬(wàn)人以上。農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，一方面為增加農(nóng)民收入，提高人民生活水平作出了巨大的貢獻(xiàn)；另一方面也給瀘縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)和機(jī)遇。挑戰(zhàn)方面，勞動(dòng)力的輸出造成瀘縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力缺失，部分耕地?zé)o人可種，糧食生產(chǎn)面臨威脅。同時(shí)勞動(dòng)力的缺失，也給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了流轉(zhuǎn)的機(jī)遇，其流轉(zhuǎn)的主要形式是轉(zhuǎn)包土地。如兆雅鎮(zhèn)共有農(nóng)業(yè)人口38452人，其中18670人外出務(wù)工經(jīng)商，每年外出勞務(wù)收入達(dá)9800多萬(wàn)元。該區(qū)域土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到39%，農(nóng)戶(hù)間土地流轉(zhuǎn)率達(dá)42%。上述區(qū)域外出打工的農(nóng)民大都采取轉(zhuǎn)包土地的形式，將其承包的耕地自愿轉(zhuǎn)包給留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，并向種田能手轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)包后，原土地承包關(guān)系不變，由原承包戶(hù)繼續(xù)承擔(dān)承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

2.招商引資，租賃土地 引進(jìn)外來(lái)投資，建立公司或合作社等經(jīng)濟(jì)組織，利用外來(lái)資金，盤(pán)活了土地資源。如兆雅鎮(zhèn)在近兩年共引進(jìn)外資8000多萬(wàn)元，租賃土地4000多畝發(fā)展花卉苗木，創(chuàng)辦兆豐花木專(zhuān)業(yè)合作社等專(zhuān)合組織，吸納剩余勞力3000多人，花卉苗木年銷(xiāo)售收入9000多萬(wàn)元，占全鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的30%；潮河鎮(zhèn)后灣村128戶(hù)農(nóng)民通過(guò)租賃方式，開(kāi)發(fā)承包500多畝荒山，用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)龍眼，既增加了農(nóng)民收入，又壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這兩例均采用租賃土地形式來(lái)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

3.建立園區(qū)，流轉(zhuǎn)土地 通過(guò)政府引導(dǎo)，建立規(guī)模化生產(chǎn)農(nóng)業(yè)科技示范園，實(shí)施規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。如得勝鎮(zhèn)通過(guò)引導(dǎo)開(kāi)發(fā)，建立了1個(gè)較大規(guī)模的生態(tài)蔬菜科技園，流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地1000多畝，已投資2000多萬(wàn)元，吸收農(nóng)村勞動(dòng)力500余人。示范園區(qū)的建成將徹底改變?yōu)o縣這個(gè)百萬(wàn)人口大縣無(wú)蔬菜基地的歷史，將示范帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)集中規(guī)模流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。

4.集中連片，互換土地 調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地分布較寬，地塊零散，不易管理和經(jīng)營(yíng)。為此，農(nóng)民間通過(guò)自愿協(xié)商，采取基本等質(zhì)等量、互惠互利的原則，達(dá)成協(xié)議，相互串換地塊，使零散的土地基本達(dá)到集中統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)、區(qū)域種植，提高了土地的利用率和土地的產(chǎn)出率。

從上述土地流轉(zhuǎn)類(lèi)型來(lái)看，大體可以分為兩種方式：一是自愿轉(zhuǎn)包。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大部分外出打工經(jīng)商的農(nóng)民都會(huì)根據(jù)季節(jié)不同尋找承包方，自行協(xié)商，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自我轉(zhuǎn)包，一般時(shí)間不超過(guò)1年；二是政策引導(dǎo)。政府通過(guò)按規(guī)定優(yōu)惠政策，提供各種信息及配套服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民采取自愿的流轉(zhuǎn)土地，即協(xié)議流轉(zhuǎn)。雙方通過(guò)村組同意，本著平等互利原則，按正常程序采用轉(zhuǎn)包、租賃、入股、互換、托管等土地流轉(zhuǎn)形式簽訂合同，確立雙方權(quán)利與義務(wù)。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

目前，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)正在起步，并向良好的方向發(fā)展。但從調(diào)查的情況分析，還存在一些問(wèn)題和阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素：

1.發(fā)展滯后，機(jī)制不完善 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必要條件，也是農(nóng)村集體土地大量流轉(zhuǎn)的前提。但從目前我縣農(nóng)村實(shí)際情況看，由于受經(jīng)濟(jì)條件的影響，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和農(nóng)村城市化、工業(yè)化進(jìn)程遲緩，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)。在這種情況下，土地仍然是農(nóng)民賴(lài)以生存、不可脫離的最基本的生產(chǎn)生活資料。為此，多數(shù)農(nóng)民只能采取簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)兼外出打工的方法，解決暫時(shí)勞動(dòng)力短期過(guò)剩的問(wèn)題，這就嚴(yán)重制約和阻礙了農(nóng)村集體土地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展，農(nóng)村土地就無(wú)法向種田能手集中，就無(wú)法實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)用土地的產(chǎn)出率。

2.信息不暢，增收無(wú)門(mén)路 農(nóng)村信息不暢通，轉(zhuǎn)產(chǎn)致富缺門(mén)路，也是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的一大障礙。地域廣、交通不便是目前農(nóng)村的一個(gè)特征，這就導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地收集致富的信息，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)。為此，多數(shù)農(nóng)民只好圍繞有限的土地，進(jìn)行簡(jiǎn)單、粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)用土地的利用率和產(chǎn)出率仍保持在較低的水平上，嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

3.科技水平低，組織不健全 農(nóng)民科技水平較低、無(wú)技術(shù)、缺資金也是阻礙農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素。大多數(shù)農(nóng)民無(wú)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的門(mén)路，即使有了門(mén)路也由于自身的文化水平低，不懂技術(shù)而無(wú)法發(fā)展農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能外出打工，離鄉(xiāng)不離土，土地流轉(zhuǎn)只是短期行為，無(wú)法發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)。此外，個(gè)別農(nóng)民雖然有了門(mén)路、技術(shù)，但由于資金短缺，同樣無(wú)法發(fā)展。農(nóng)村服務(wù)組織不健全，服務(wù)功能不完備，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)不完善，也影響了農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

4.期限較短，發(fā)展受限制 據(jù)調(diào)查，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)都是由于季節(jié)性外出打工、經(jīng)商等時(shí)間決定，一般不超過(guò)1年，很少有超過(guò)兩年的。由于轉(zhuǎn)包期限過(guò)短，勢(shì)必造成轉(zhuǎn)入戶(hù)在生產(chǎn)上的短期行為。如急功近利，搞掠奪式經(jīng)營(yíng)等，耕地越來(lái)越瘠薄，水利設(shè)施越來(lái)越陳舊，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到一定程度的破壞，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)期發(fā)展。

5.弱化手續(xù)，程序不規(guī)范 目前大部分土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)形成，雙方有時(shí)為了方便，而不遵循一定的程序及履行必要的手續(xù)來(lái)規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)，有時(shí)就利用“口頭協(xié)議”進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂，土地流轉(zhuǎn)無(wú)序進(jìn)行，并且常常引發(fā)糾紛，成為農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的突出問(wèn)題。

三、規(guī)模流轉(zhuǎn)應(yīng)采取的措施

1.制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)政府部門(mén)可以根據(jù)國(guó)家土地有關(guān)的政策、法規(guī)，積極制定出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方向，使土地向種田能手轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的利用率和生產(chǎn)率。

2.發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移剩余勞力大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐囊恍┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)還鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商，在流通領(lǐng)域中獲得收益，通過(guò)比價(jià)效應(yīng)，可以帶動(dòng)更多有能力的農(nóng)民從土地中走出來(lái)，從事其他產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。另外，各鎮(zhèn)可以根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，充分利用自然資源，招商引資、土地入股或轉(zhuǎn)讓承包等多種形式發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，吸收當(dāng)?shù)卮罅康霓r(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使這部分勞動(dòng)力從自家的土地中解放出來(lái)，既可以增加就業(yè)勞動(dòng)力的人均收入，同時(shí)也可以增加土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)引進(jìn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)。

3.采取有效措施，提高農(nóng)民素質(zhì)政府部門(mén)可以組織技術(shù)人員對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)參觀(guān)，讓農(nóng)民走出去開(kāi)拓視野，提高農(nóng)民自身的素質(zhì)。要廣開(kāi)思路，收集致富信息，掌握致富技術(shù)，廣開(kāi)致富門(mén)路，不僅可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，還能使大部分勞動(dòng)力得以轉(zhuǎn)移。

4.開(kāi)展確權(quán)登記，奠定流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)2012～2013年，瀘縣開(kāi)展包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記就是要建立起歸屬清晰保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。它是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的客觀(guān)需要，是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的緊迫需要。目前，瀘縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作正在福集鎮(zhèn)順利開(kāi)展，2013年將在全縣鋪開(kāi)。瀘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦確權(quán)登記完成，將為今后瀘縣規(guī)模土地流轉(zhuǎn)奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5.規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，依法促進(jìn)流轉(zhuǎn)要建立健全土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、管理機(jī)制和服務(wù)體系，嚴(yán)格合同手續(xù)，規(guī)范制度，依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策，使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)管理軌道。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要堅(jiān)持五大原則：一是集體土地所有權(quán)不變的原則。土地流轉(zhuǎn)無(wú)論是哪種類(lèi)型，其土地原始所有權(quán)的性質(zhì)保持不變；二是要堅(jiān)持自愿的原則。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，采取自愿，絕不能行政命令來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行；三是效益原則。土地流轉(zhuǎn)必需有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的增收、當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善等；四是公平原則。土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持公平原則，要正確處理國(guó)家、集體及農(nóng)戶(hù)之間的利益關(guān)于；五是要堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制與宏觀(guān)管理相結(jié)合的原則。

6.健全各種機(jī)制，提高市場(chǎng)化程度

土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化要求，建立健全各種機(jī)制；一要建立健全服務(wù)機(jī)制。縣區(qū)應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳或農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，利用電腦聯(lián)網(wǎng)搭建信息交流平臺(tái)，負(fù)責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，相關(guān)政策宣傳、供求信息的發(fā)布傳輸、推介經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、簽訂流轉(zhuǎn)合同、調(diào)處各種糾紛，并指導(dǎo)中介服務(wù)組織開(kāi)展工作，同時(shí)發(fā)揮縣級(jí)土地仲裁機(jī)構(gòu)的作用，依法依規(guī)及時(shí)化解在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾；二要建立價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。縣級(jí)應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同片區(qū)制定土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格，作為供求雙方的談判依據(jù)，具體價(jià)格要由轉(zhuǎn)受雙方協(xié)商確定，政府只能指導(dǎo)不能包辦；三要建立和完善相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制。逐步建立醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障和養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障機(jī)制，弱化農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性，為廣大土地流轉(zhuǎn)者解除后顧之憂(yōu)，從而使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得以順利進(jìn)行。