現代警務機制改革的法文化思考——以社區警務的改革與完善為研究視角

戚陽陽

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450000）

中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平。公安機關社會管理創新是整個社會管理創新的重要組成部分。各級公安機關都在積極探索新的警察管理和警務改革模式，進行警務機制改革勢在必行。公安機關駕馭社會治安穩定的能力主要體現在基層、體現在派出所、體現在社區和農村。因此，社區警務機制改革是公安警務機制改革中不可回避、不能逾越的重要環節。本文在梳理現代警務革命的落腳點——社區警務發展脈絡的的基礎上，從法律文化的角度，剖析中國古代社會基層治安管理思想和制度，希冀汲取傳統法律文化的精華，指導新型的現代社區警務建設。

一、社區警務——現代警務革命的落腳點

警務（Policing）是指各種警察事務的總和，它包括預防和打擊犯罪，以及社會管理與服務等諸多方面的內容。如果把公安機關的設施、裝備和人員等看作有形的“硬件”，那么警務機制就屬于無形的“軟件”，主要是指公安機關在行政隸屬與指揮體系、警力分布與裝備配置、案件辦理與現場處置等方面的組織機構和規章制度。學者們一般將現代警察史上四次具有代表性的警務機制改革稱為“四次警務革命”。第一次警務革命是警察職業化運動。1829年，英國議會通過了《大都市警察法》，并據此創建了倫敦大都市警察局。歷史上第一支著警裝的、享受國家警俸的正規職業警察隊伍自此產生，現代意義上的警察制度也正式誕生。第二次警務革命是20世紀20年代美國的警察專業化運動，也被稱為警察獨立執法運動。在這次警務機制改革中，警察成為單獨的執法力量，只對法律負責，只承擔執法的任務，大量非警務活動因此被改革掉。這是警察史上的一次大革命，是新警察獨立與成熟的標志。第三次警務革命是警務現代化運動。這次改革立足于將警察打造成武裝到牙齒的“鐵血戰士”，各種警務裝備迅速更新。警察如虎添翼，卻與公眾漸行漸遠。于是，老百姓提出了新口號：“寧要更夫，不要機器人”，從而引發了第四次警務革命——警務社會化運動，核心是社區警務（Community Policing）。

20世紀70年代初，警察應當擴大社會職能的觀念成為包括法律界、警務界在內的專業人士的共識，由此引出了社區警務理論。“社區”一般是指聚集在一定地域范圍內的以共同文化為背景而組成的社會生活共同體。英國警察學家約翰.安德遜是歐美社區警務戰略之父，他將社區警務的理論稱為社區警務樹。他認為警務好比一棵大樹，樹干是警察，枝枝葉葉是警種和分工，果實是警察工作的成效。社區警務的原理是：社會是產生犯罪的地方，抑制犯罪的主力軍也在社會。自20世紀70年代美國休斯頓警察局率先提出回歸社區警務后，社區警務作為第四次警務革命的產物，對加拿大、法國、日本、新加坡等很多國家的警務模式產生了深遠的影響。

可見，社區警務是當代西方警務革命的核心和落腳點，它已成為當今世界各國警務改革的基本方向。20世紀90年代初，中國公安機關在馬克思主義中國化理論的科學指導下，伴隨著中國改革開放的步伐，將歐美社區警務理論與中國國情有機結合起來，使社區警務與社會治安綜合治理合二為一，順應了世界警務的現代化發展潮流。

二、中國傳統法律文化中社區基層治安思想和實踐

法律文化，“是指法律現象的價值和觀念之維，區別于法律現象的制度（法律器物、組織機構、人員以及規則等）之維。”這些價值、觀念以及行為方式，植根于悠久的歷史進程中，蘊藏著鮮明的文化傳統和民族精神。正如黑格爾所說：“‘法律’所表現的風俗和設備，在本質上是民族生存的永久的東西。”社區警務的主要工作目標是控制和預防犯罪，在中國傳統法律文化中，也包含著極為豐富的社區警務思想和實踐探索。

（一）中國傳統法律思想與社區警務

犯罪是一種社會歷史現象，為了維護社會治安、鎮壓犯罪，歷代統治者和思想家們從未間斷過對犯罪預防策略的研究和思索。西周立國之初，為了維護和加強統治，西周統治集團提出“明德慎罰”，這既是早期政治理論和法律思想中獨具特色的創舉，同時也標志著中國古代預防犯罪思想的發展進入到了一個新的階段，也為先秦儒家與法家提供了豐富的思想資源。春秋戰國時期，在“百家爭鳴”之中，具有代表性的是儒家“以德去刑”的“德治”思想，逐漸發展演變為“德主刑輔”，上升為封建社會的法制原則，對中國傳統政治文化產生了直接和深遠的影響。不僅如此，中國古代思想家們為了預防犯罪，還從經濟的角度深入思考犯罪的根源。管仲認為“倉廩實則知禮節，衣食足則知榮辱”。儒家的“富民”思想認為，民富是社會穩定的基礎，要富國必先富民。為實現富民的理想，先秦儒家提出了輕徭薄賦、制民之產、富而后教等措施。孟子提出：“夫民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已”，主張改善民眾生活狀況以預防犯罪。

由此可見，對于犯罪問題的解決，中國傳統法律文化注重法律、道德、經濟等多種手段的綜合運用。鑒于此，僅僅依靠對違法犯罪行為的嚴厲懲罰是無法遏制違法犯罪的源頭的，必須標本兼治，實行綜合治理。這也是開展警務機制改革積極推進社區警務戰略的立足點和歸宿。

（二）中國古代的基層治安管理制度

我國歷代統治者都十分重視社會治安管理，并把社會治安管理的好壞作為衡量一個社會穩定與否的重要標準。因此，我國古代在基層治理方面具有豐富的實踐經驗。

1.治安管理職能與軍事、司法等職能共存一體。中國古代沒有獨立的治安管理機制。秦始皇統一六國，實行郡縣制。郡縣長官由皇帝與中央任命，直接代表皇帝治理地方。統治者非常重視基層治安機構建設，在每縣方圓十里的地面上，于驛道、關津、街道、市場上，分設專門負責治安工作的機構——亭。“亭有亭長，以禁盜賊”。基層設鄉，“鄉有三老，有秩、嗇夫、游徼”。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼巡賊盜，共同維護本鄉治安。秦朝確立的治安管理體制，一直為后世王朝所重視，并在秦代的基礎上有所發展變化。

漢朝為防范鎮壓各種違法犯罪，實行了“以縣統鄉，以鄉統里”的原則。鄉級三老在縣尉的共同領導下，管理本鄉治安。里正、伍老，則在鄉級管理下，維護里、伍的治安。

宋朝總結了漢唐以來治安管理的經驗教訓，為防止地方割據創設了巡檢司制度。巡檢司設于州、縣兩級，受中央和地方雙重領導。巡檢統率的士兵具體負責巡邏各州、縣及邊遠要害之地，以此加強州縣治安管理。為強化基層治安管理，王安石變法時又正式確立了保甲制度，規定：“在鄉間十家為一保，選戶主有干力者一人為保長；五十家為一大保，選一人為大保長；十大保為一都保，設正、副都保長。”宋朝保甲制度的確立，使基層治安網絡更加嚴密，并與地方治安相呼應，有效地發揮了預防與鎮壓犯罪、鞏固封建秩序的作用。

明代省設都指揮使，府設捕盜官，縣以主簿或典史分掌巡捕之事，負責具體事項。為加強地方治安機關的控制，明代還實行了御史出使巡按的制度，不但對地方行政、司法進行監察，同時對地方治安也進行監察。所察情況，小者，自行處理；大者，直達皇帝。還承襲了宋朝創始的巡檢司制度，進一步強化了地方的治安管理。

清朝在明朝的基礎上，設立省、道、府、縣四級行政單位，但各級長官作為地方治安首腦的地位沒有變化，統一協調地方治安的職能也無改變。清朝在明代保甲制度的基礎上又有所發展，保甲形式為：“十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保長。”保甲長不但負責編查戶口與稽察奸宄，而且還兼負教化鄉民與守衛鄉村的職責。清朝的保甲制度，無論從組織系統，還是從職能劃分來看，較之以往更系統、更清晰，對基層治安管理的作用也更加顯著。

2.由鄉民、村民組成的民間治安力量對維系一方治安發揮了重要的補充作用。所謂“民間”，是指不在政府直接控制之下的生活空間和社會秩序。中國封建社會特殊的社會結構決定了國家無法完全依賴職業化的官僚機構進行社會治理。在基層社會治安控制問題上，中國古代通過政府和民間力量合作，借助士紳、民眾的力量建立起多元化的社會穩定機制。如戰國時期發起的“伍什之制”、魏晉南北朝時期建立的“三長”制度、隋唐時期盛行的“鄰保制度”以及宋明清廣泛推廣的保甲制等，都是半官方、非正式的治理模式，都是官民聯手維持社會安定的實例。這種模式既有效地節省了財政支出，又充分利用了基層民眾監督機制的信息優勢。

三、完善現代警務機制改革中社區警務建設的思路

鑒往而知來，征古而察今。從歷史唯物主義的角度看，中國古代法律文化中豐富的社區基層治安思想和實踐的出發點和落腳點都是為了維護其統治利益，帶有歷史和階級的烙印，但在客觀上確實對維護社會穩定尤其是農村基層社會穩定發揮了積極的作用，對于我們思考和探索復雜社會環境下的社區警務建設具有非常現實的指導意義。

（一）重視道德法制宣傳教育，關心社區群眾生活

實踐證明，僅通過打擊和懲戒違法犯罪行為，并不能有效地預防和矯治犯罪。我們必須結合實際，以開展群眾性精神文明建設活動為有效載體，靈活運用多種形式，向社區群眾進行遵守社會主義法制、遵守社會公德、樹立優良的社會主義道德風尚的宣傳教育，做到家喻戶曉。只有通過廣泛的道德、法制宣傳教育，才能不斷增強社區的道德建設和法制建設水平；才能提高社區廣大人民群眾的道德、法制意識，使群眾自覺遵紀守法，并敢于同違法犯罪作斗爭；才能調動一切積極力量，集合警界和社會的力量來共同預防犯罪。這也是我們推廣社區警務的原動力。同時，我國目前正處于重要的經濟發展轉型期，社區警務工作只有密切關注社區的經濟建設、及時解決涉及群眾切身利益的民生問題，才能充分調動社區群眾的積極性，達到群防群治的目標。

（二）挖掘民間力量，加強警民聯防治保

所謂警力有限民力無限，社區警務的基礎是社區，所依托的力量是公眾，實現警民關系伙伴化是社區警務的生命所在。要充分利用政府網站、社區文化宣傳、小區宣傳欄等既有的宣傳窗口，并盡早建設“警情通報”的專用平臺；要充分挖掘民間資源，工商、稅務、城管、房產辦、業委會、單位保衛科、物業、網吧網管、中介組織、民工學校等等都能成為我們的管理資源，哪怕是我們臨近的地區也是我們可以依靠的資源；要充分利用監控系統，在公共場所、大型超市、市場等人員密集處進行點對點和點對面實時防范提醒和定時防范語音通報，從而逐步搭建起了本所與轄區居民溝通更直接、更有效的平臺。警民聯防治保機制就是要喚起民眾自衛意識，充分利用民間力量拓展地區防范的外延，最大程度擠壓因警力有限造成的打擊、防范違法犯罪的真空。只有全民統一思想，并行動起來，才能讓違法犯罪分子真正感受到時刻處于人民群眾警惕的眼光之中。

社區警務不只是一種警務工作模式與方法，更是一種警務哲學，一套全新的社會公共安全理念。社區警務機制改革應堅持科學發展觀，以關注民生為切入點，將平安創建和維護社會和諧穩定作為社區警務工作的重中之重，在健全組織、完善機制、把握環節和落實責任上下功夫，推動社區警務改革戰略向縱深發展。

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