論我國行政執(zhí)法案卷審查制度的問題與完善

肖 義

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

行政執(zhí)法案卷是反映行政執(zhí)法過程和結(jié)果的各種法律文書和證據(jù)的組合，是對行政執(zhí)法行為做了直觀記錄，不僅直接反映行政主體執(zhí)法活動的合法性，還可以作為公眾監(jiān)督行政執(zhí)法活動的客觀書面憑證，可見其作用十分重要。在樹立行政執(zhí)法案卷制度理念的過程中，案卷審查制度對于行政執(zhí)法案卷的質(zhì)量把關(guān)的作用顯而易見。行政執(zhí)法案卷的質(zhì)量高低側(cè)面體現(xiàn)了行政執(zhí)法水平的高低，在我國要實(shí)現(xiàn)建立健全行政執(zhí)法案卷制度，案卷審查制度的完善首當(dāng)其沖。

一、我國行政執(zhí)法案卷審查制度存在的問題

多年來，行政執(zhí)法程序在我國呈現(xiàn)出非規(guī)范非統(tǒng)一載體的模式，導(dǎo)致行政執(zhí)法案卷制度本身不管在內(nèi)容上還是形式上留有大量的空白點(diǎn)。行政執(zhí)法案卷制度的基礎(chǔ)構(gòu)建尚處于起步階段，對于案卷的審查在現(xiàn)存的法律法規(guī)中更是規(guī)定得少之又少，這便是行政執(zhí)法案卷審查制度的基本現(xiàn)狀。總體上看，我國行政執(zhí)法案卷審查制度目前存在的問題，主要包括兩大方面，一是審查活動過程中存在的問題，二是行政執(zhí)法案卷本身存在的問題。本文探討的重點(diǎn)正基于此。具體來說，主要表現(xiàn)在：

第一，行政執(zhí)法程序存在不規(guī)范甚至違法行為，是行政執(zhí)法案卷審查難度大的主要原因。法治建設(shè)的大背景下，依法行政的原則和理念逐漸深入人心，但要規(guī)范地體現(xiàn)到實(shí)際的行政執(zhí)法中還需要一個(gè)磨合的過程。行政執(zhí)法程序不嚴(yán)謹(jǐn)便是磨合期中必然要面對的問題。同時(shí)，執(zhí)法程序不規(guī)范在現(xiàn)實(shí)工作中存在很大的隱患，一旦行政執(zhí)法的程序基礎(chǔ)存在瑕疵，那么作為執(zhí)法活動過程真實(shí)寫照的案卷資料的質(zhì)量便難以保證，其可信度也大打折扣。在這樣的情況下，所謂的行政執(zhí)法案卷評查工作的意義已經(jīng)不大，如需在審查工作中還原行政執(zhí)法的過程真相，其難度可想而知。

第二，行政執(zhí)法案卷整理不規(guī)范，是行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建的一大阻礙。行政執(zhí)法案卷資料的整理是進(jìn)行審查的第一步，但是現(xiàn)實(shí)工作中很多單位沒有專門的檔案室，這也是案卷審查過程中遇到的普遍現(xiàn)象。行政執(zhí)法行為的記錄筆記等案卷資料不能放到專門的庫房，保存難度大，保存時(shí)間沒有統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)定，導(dǎo)致案卷資料要根據(jù)單位的庫房變動情況調(diào)整保存時(shí)間。即使有條件的單位設(shè)有專門的檔案資料存放庫房，也沒有進(jìn)行相應(yīng)分類管理。

第三，行政執(zhí)法人員檔案業(yè)務(wù)知識的欠缺，是行政執(zhí)法案卷審查制度建立的現(xiàn)實(shí)難題。可謂牽一發(fā)而動全身，審查工作中很多的問題交叉聯(lián)系，領(lǐng)導(dǎo)的不重視，案卷審查處于冷門地位，配備的人員缺乏有針對性的選拔，業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會少。這些基礎(chǔ)問題沒有整理解決并形成規(guī)范的可操作的制度之前，在大量的案卷資料面前，案卷審查人員將無從開展工作，即使開展也是雜亂無章，應(yīng)付了事。

第四，行政執(zhí)法案卷審查的理念缺失，是行政執(zhí)法案卷審查制度實(shí)現(xiàn)的思想障礙。近幾年我國行政案卷評查的效果一直讓人堪憂，不少單位領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作不重視，放松檔案工作的質(zhì)量把關(guān)，案卷管理體制也不健全，案卷記錄管理人員一減再減，經(jīng)費(fèi)投入明顯不足，工作重心絕大部分放在能及時(shí)做出政績效益的“面子工程”上，把行政執(zhí)法的善后工作以及保障監(jiān)督工作置于邊緣位置。

第五，行政執(zhí)法檔案工作的監(jiān)督機(jī)制不健全，是行政執(zhí)法案卷審查制度完善的制度欠缺。國務(wù)院的綱要再三強(qiáng)調(diào)要建立行政執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)行行政執(zhí)法案卷評查制度也是號召的內(nèi)容，但口號下的現(xiàn)實(shí)是我國的行政執(zhí)法案卷審查制度很大程度上停留在表面，無論是單位自己進(jìn)行還是與其他單位聯(lián)合進(jìn)行，審查大多給人走馬觀花的感覺。

二、行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建問題之原因分析

行政執(zhí)法案卷審查制度之構(gòu)建存在種種現(xiàn)實(shí)的阻擾，在尋求發(fā)展突破的過程中，對于其問題原因的了解是解決問題的前提。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對于行政執(zhí)法案卷的規(guī)定內(nèi)容是有限的，主要局限于聽證筆錄方面，其他方面的內(nèi)容則沒有進(jìn)行規(guī)范說明。缺少具體的、系統(tǒng)的法律法規(guī)制度，導(dǎo)致行政執(zhí)法案卷審查制度的構(gòu)建工作處于尷尬的境地，既無法律的明確定位，又無理論上的統(tǒng)一界定。法律缺失是重要的一個(gè)方面，而理論界的研究還處于探討的階段，也是行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建工作中缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)的原因之一，前沿理論總是實(shí)踐工作的引導(dǎo)者，而我國理論界對此問題僅僅停留在介紹性說明的初級層面。當(dāng)然，前文所述行政執(zhí)法案卷理念的缺失，亦是行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建工作停滯不前的根源之一，沒有意識到檔案工作在行政執(zhí)法中的作用，建立有實(shí)質(zhì)意義的行政執(zhí)法案卷審查制度談何容易。

三、完善我國行政執(zhí)法案卷審查制度的認(rèn)識與建議

現(xiàn)代行政程序力求以一種新型民族模式修正專家治國的制衡。[1]行政執(zhí)法案卷審查制度的構(gòu)建便是確保民主參與和程序正義落實(shí)重要一端。立足現(xiàn)狀，分析和解決問題，對于有效地改善行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建的現(xiàn)狀具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，樹立行政執(zhí)法案卷制度的理念是完善行政執(zhí)法案卷審查制度的思想基礎(chǔ)。在很長的一段時(shí)間內(nèi)，不管在理論界或是實(shí)務(wù)界，忽視檔案工作對行政執(zhí)法質(zhì)量提高的作用是導(dǎo)致行政執(zhí)法水平低下、行政執(zhí)法關(guān)系緊張的重要原因。制度層面沒有統(tǒng)一的高位階的法律規(guī)定，理論層面缺乏完善的全面的理論構(gòu)建，實(shí)踐層面上尚未引起大到領(lǐng)導(dǎo)班子小到執(zhí)法人員的重視，整個(gè)行政執(zhí)法案卷工作一片混亂，行政執(zhí)法案卷審查制度作為行政程序制度中的一個(gè)有機(jī)組成部分，亦沒有了發(fā)展的環(huán)境和土壤。因此，筆者認(rèn)為，從立法層面重視和完善行政執(zhí)法案卷制度是關(guān)鍵的一步。我國法律制度與法學(xué)的發(fā)展，在很大程度上依賴于立法機(jī)關(guān)的立法指引，從立法上拓展行政執(zhí)法案卷制度的內(nèi)容，不僅對現(xiàn)有的聽證筆錄的規(guī)定方面細(xì)化，更要填補(bǔ)其他方面的空白。在立法完善的過程中，配合媒體的正面引導(dǎo)，從而加大行政執(zhí)法案卷工作重要性的宣傳力度，不僅會促使行政執(zhí)法主體引起重視，更會加強(qiáng)民眾對于行政執(zhí)法案卷工作開展的監(jiān)督。雙向努力，雙管齊下，效果更佳。

其次，規(guī)范行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建的制度基礎(chǔ)。行政執(zhí)法人員不了解執(zhí)法程序，錯(cuò)誤操作執(zhí)法程序都存在許多的隱患。例如，在行政執(zhí)法過程中，不告知當(dāng)事人申請行政復(fù)議甚至提起行政訴訟的權(quán)利；一般行政處罰中，要么沒有案卷記載，要么有案卷記載卻無詢問筆錄、調(diào)查報(bào)告等取證筆錄；甚至于案卷筆錄中無當(dāng)事人簽字或者蓋章。種種不規(guī)范的操作為案卷審查制度構(gòu)建困難埋下了伏筆。行政執(zhí)法案卷審查工作的難題，除前述尚有兩個(gè)方面：一是審查范圍大，加大了審查的工作量。執(zhí)法程序不規(guī)范，作為執(zhí)法程序鏡子的執(zhí)法程序案卷記載內(nèi)容既缺乏規(guī)范性，其真實(shí)性也值得懷疑。審查缺乏基礎(chǔ)條件的案卷材料費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還不一定有成效。二是審查工作尚無統(tǒng)一確定的程序。行政執(zhí)法案卷審查程序?qū)τ谛姓?zhí)法案卷制度的規(guī)范意義突出，但基礎(chǔ)層面的程序尚處于混亂階段，處于更高級別的審查程序建立和完善還有很長一段路走。總之，完善作為基礎(chǔ)地位的行政執(zhí)法程序，不僅能夠提高行政執(zhí)法的效率，從而改善直觀體現(xiàn)行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法案卷，同時(shí)能夠有效加強(qiáng)行政執(zhí)法案卷審查制度的程序建設(shè)。筆者認(rèn)為，針對在審查過程中出現(xiàn)的問題，可以通過建立審查的具體原則、方式、內(nèi)容等，來規(guī)范行政執(zhí)法的方法、步驟、時(shí)間等具體程序細(xì)節(jié)。對案卷的整理也可以做統(tǒng)一的程序規(guī)劃，立卷、歸檔、裝訂、書寫、整潔、保管等細(xì)節(jié)內(nèi)容要以文字以規(guī)則的形式規(guī)范下來。[2]

再次，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員案卷審查的業(yè)務(wù)能力是行政執(zhí)法案卷審查制度構(gòu)建的實(shí)踐基礎(chǔ)。實(shí)踐操作中，很多單位往往忽視對立卷人員的培訓(xùn)，對案卷審查人員的培訓(xùn)更是很少進(jìn)行。整個(gè)案卷審查工作的進(jìn)行都離不開審查人員，其業(yè)務(wù)水平的高低直接體現(xiàn)審查的效果。加強(qiáng)立卷人員檔案業(yè)務(wù)水平的訓(xùn)練，特別是培養(yǎng)一批既精通檔案業(yè)務(wù)，又懂得案卷審查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的雙重高素質(zhì)人才對推動整個(gè)行政執(zhí)法案卷審查制度的發(fā)展意義重大。具體來講，檔案部門應(yīng)密切同案卷審查部門配合，聯(lián)合舉辦培訓(xùn)班，既要開設(shè)檔案業(yè)務(wù)只是課程，詳細(xì)介紹檔案整理、歸檔、保管等基礎(chǔ)知識，又要介紹案卷審查中具備的技能，使審查人員在熟悉檔案管理的基礎(chǔ)知識的前提下，提高審查的業(yè)務(wù)水平，從而提高行政執(zhí)法案卷審查的質(zhì)量。

最后，建立行政執(zhí)法檔案工作的監(jiān)督機(jī)制則是行政執(zhí)法案卷審查制度完善的制度保障。沒有監(jiān)督，民主會流于形式。行政執(zhí)法案卷審查制度的建立也一樣，需要引入監(jiān)督機(jī)制來保障制度的有效運(yùn)行，但是，僅僅有監(jiān)督機(jī)制，而沒有一定力度的懲罰措施仍然會使行政執(zhí)法案卷審查制度的構(gòu)建步履緩慢。此處的監(jiān)督可以使雙向的。行政主體可以主動出擊，聯(lián)合檔案行政管理部門、案卷審查部門甚至法制管理部門對行政執(zhí)法案卷定期進(jìn)行審查，既定一個(gè)審查的量化標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)行政執(zhí)法檔案管理部門的工作，查看行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中是否遵守行政程序，執(zhí)法內(nèi)容是否合法等等方面的內(nèi)容。另外一個(gè)方面，案卷審查部門在重視自我監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障民眾的監(jiān)督權(quán)，加大宣傳力度以引起民眾的重視，使民眾的監(jiān)督權(quán)不僅僅停留于口號，拓展廣大民眾監(jiān)督的途徑，還要注意監(jiān)督的有效性。讓民眾參與的方式有很多，很多執(zhí)法部門采用了當(dāng)下流行的微博，使民眾可以主動地參與到對執(zhí)法活動和審查工作的監(jiān)督中，更具自主性。當(dāng)然，傳統(tǒng)型的聽證會方式依然有施行的價(jià)值。

四、結(jié)語

行政執(zhí)法案卷是對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的現(xiàn)實(shí)寫照，健全的行政執(zhí)法案卷審查制度不僅能夠保障行政機(jī)關(guān)依法行政，而且對于行政執(zhí)法案卷制度的建立完善提供重要保障。從更深層面上講，對行政程序法制建設(shè)中行政權(quán)的制約也具有舉足輕重的意義。行政執(zhí)法案卷審查制度的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)而全面的工程，但在我國的制度實(shí)踐中，行政執(zhí)法案卷審查制度之構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。隨著實(shí)踐的深入，發(fā)展中還會出現(xiàn)意想不到的問題，立足于現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題解決問題才是明智之舉。

[1] 倪洪濤. 行政案卷制度論綱[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（2）.

[2] 馬春生. 淺議對行政執(zhí)法案卷評查中有關(guān)問題的處理[J]. 政府法制，2010，（19）.

[3] 程占軍. 行政執(zhí)法案卷質(zhì)量憂思[J]. 北京檔案，1998，（11）.

[4] 姜明安. 行政法與行政訴訟法學(xué)[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2012.