預算績效管理相關問題研究

河南財經政法大學 王 佳

一、預算績效管理內涵

關于績效的概念，OECD（1994）認為績效是有效性，既包括實施該項活動的效率、經濟性和效力，還包括活動實施主體對該項活動過程的遵從度以及社會公眾滿意度。普雷姆詹德（2002）認為績效包含了節約、效益和效率等方面的內容。陸慶平(2003)認為績效實際上是一項活動實施的結果，這種結果包括投入資源的合理性、結果的有效性，以及實施這項活動所投入的資源與獲得效果的對比關系。叢樹海等(2005)認為績效是效益、效率和有效性的統稱，包含行為過程和行為結果兩個層面的內容。就行為過程來說，主要是指投入是否最小化，過程是否合規；就行為結果來說，主要是指產出與投入相比是否有效率，行為的結果是否達到了預期目標，行為所產生的經濟影響和社會影響等內容。

預算績效管理是以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節的政府理財模式。預算績效管理突出強化了政府預算為民服務的理念，是預算改革和深化的必然要求，目的在于切實提高政府管理效能和財政資金的使用效率。它強調了政府預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中要更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，盡可能地少花錢，多辦事，辦好事。努力地向社會公眾提供更優質的公共物品和公共服務，切實做到政府行為的務實、高效。

二、預算績效管理理論基礎

（一）新公共管理理論 自20世紀70、80年代以來，社會公眾的價值觀念日益多元化，需求也變得多樣化，社會公眾的民主意識、參政意識也在不斷增強，時代變化對政府提出了更高的要求。在這種時代背景下，一種突破了傳統公共行政學的學科界限，把當代西方經濟學、政策科學（政策分析）、政治學、工商管理學、社會學等多種學科的理論、原則、方法及技術融合進公共部門管理的研究之中，于是，新公共管理理論便應運而生。該理論尋求高效、高質量、低成本、應變力強、響應力強、更健全的政府運行機制，遵循“顧客導向”、“市場導向”和“結果導向”三個原則。“顧客導向”的原則重新界定了政府與納稅人和社會公眾之間的關系；“市場導向”的原則強調政府應該多運用市場機制，利用企業管理的方法，提高政府效率；“結果導向”的原則強調對于政府的考核，應該改變過去過多關注過程控制和監督的理念，應將更多的注意力關注到政府活動的結果和產出上，以克服政府工作的僵化，更加靈活地提供公共服務，不斷提高政府效率。新公共管理理論的提出，引起了西方幾乎所有發達國家及部分發展中國家的政府變革，在政府制度設計、運作方式、理財模式方面都深深烙下了新公共管理理論的烙印。可以說，預算績效管理，既是新公共管理理論的重要組成部分，更是推動新公共管理理論轉化為實際制度安排的重要工具。

（二）公共選擇理論 公共選擇理論認為，在政治領域中，政府公務人員和市場領域的主體一樣，同樣也是“經濟人”，也在追求自身利益最大化。公共選擇理論將應用于市場領域的“成本—效益”這一微觀經濟分析方法，引入到政治決策過程中。公共選擇理論指出，政府存在政府失靈問題。在這種情況下，將政府行為經濟化或市場化是提高財政資金使用效率的客觀選擇。根據這一思路，政府公務人員的身份是“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供稅收的“納稅人”和享受政府服務的“顧客”或“客戶”。政府服務應以顧客為導向，衡量和考慮的是政府應當花多少財政資金提供某項公共勞務，從而最大限度地滿足顧客的需求。將政府行為經濟化，這既是市場經濟關系在政府行為中的體現，同時也是解決政府失靈問題的最佳方案。實施預算績效管理，不斷強化政府為社會公眾服務的觀念，關于預算資金的產出和結果，提高財政支出效率，恰恰是公共選擇理論在財政預算領域的最好應用。

（三）財政支出的邊際效用理論 財政支出效率與財政資源配置職能的關系是非常密切的。財政支出是否有效率，衡量的標準是：財政支出所取得的各種效益，包括經濟效益和社會效益的總和，是否大于在聚財過程中對經濟所形成的代價或成本，也就是說要取得效益剩余或凈效益。如果凈效益值越大，則說明財政支出越有效率。社會資源是在財政部門和民間部門之間進行分配的，實現社會資源在財政部門與民間部門的優化配置，按照邊際效用理論，就必然要求用于財政部門的資源使用的邊際效益等于該資源用于民間部門時所取得的邊際效益。如果財政部門資源使用的邊際效益大于該資源用于民間部門的邊際效益，這就說明財政配置資源是不足的，可以增加財政部門對資源的使用，以便獲得更大的效益；反之，則應減少財政部門的資源配置規模。當整個社會的資源配置滿足了上述條件，則不僅資源配置狀態是帕累托最優的，而且此時財政預算決策也是最優的，財政支出也是最優效率的。根據此理論所形成的財政支出項目“成本—效益”分析法，已經在政府財政支出績效評價中得到了比較廣泛的應用。

三、推行預算績效管理意義

（一）推行預算績效管理是落實科學發展觀的必然要求 科學發展觀的精神實質是以人為本。公共財政是民主財政和服務財政，在財政管理中，落實科學發展觀，就必須要實現公共財政取之于民，用之于民，政府要節約而又有效地用好稅收，向社會公眾提供高效的公共物品和服務。要想做到這一點，在財政支出的活動中，必須要充分注重績效，推行預算績效管理，樹立科學的政績觀，把納稅人的錢用好，使得支出能夠產生實實在在的社會效益，充分發揮公共財政在資源配置、收入分配、經濟穩定等方面的職能作用。

（二）推行預算績效管理是實現財政科學化、精細化管理的必然要求 全面推進財政科學化、精細化管理，是深化行政管理體制改革的重要內容，事關財政事業的健康發展，是新時期財政工作的迫切需要。充分發揮財政職能作用，必須要依靠財政的科學化、精細化管理。推行預算績效管理，對于實現財政的科學化、精細化管理具有重要意義。在理念上，預算績效管理體現的就是財政的科學化、精細化管理。通過對財政支出活動的績效評價，把績效評價結果作為安排預算的重要依據，從財政資金分配的源頭上進行規范，促進財政資金的合理安排，體現的是以結果為中心的理財理念。在操作層面，推行預算績效管理，通過績效評價指標的設計和特定方法模型的運用，衡量、監測、評價支出活動的經濟性、有效性，為財政支出決策提供依據，提高財政管理水平。

（三）推行預算績效管理是建設“高效、責任、透明”政府的客觀要求 隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和政治民主化進程的不斷加快，社會公眾越來越關注政府的績效情況和納稅人的資金的使用情況。要大力推行行政權力的公開透明，建設“責任政府”和“陽關政府”，保障社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，以此來促進政府決策的科學化和民主化。預算績效管理關注產出的效果以及目標的實現程度，理應為“高效、責任、透明”政府建設盡份內之責，同時也是“高效、責任、透明”政府建設的題中應有之義。

（四）推行預算績效管理對于化解地方財政困境具有現實意義分稅制財政體制改革后，由于財權層層上移，事權層層下移，導致了地方政府尤其是基層地方政府財政面臨困境。再加之目前地方政府普遍實施以投資為主要動力的經濟增長模式，財政收入的增長難以跟上對財政資金需求的增長，從而造成了強勁的財政支出壓力。有限的財政資金在分配上也缺乏科學合理的決策機制，在各級政府都不同程度地存在著爭預算、爭項目的現象，預算資金的分配在很大程度上是通過財政部門和預算單位的博弈來進行的，為了平衡各方利益，最終導致了預算資金的平均分配，難以實現財政資金的有效率使用。目前，在財政體制沒有辦法進行大的調整的前提下，不斷提高財政資金的使用效益，是化解地方財政困境的一個重要途徑。推行績效預算管理，強調財政支出的效益，將支出控制的重點從投入轉到了產出或結果，從根本上改變“重分配、輕管理”格局，制定科學的財政資金分配決策機制，從而達到“少花錢、多辦事、辦政府應該辦的事”的目的。

四、預算績效管理目標與評價指標設定

（一）預算績效管理的目標定位 公共財政的本質是市場經濟財政。在市場經濟條件下，多元化的市場主體組成了競爭性的社會，市場經濟的基本特征，在于市場機制在資源配置中發揮基礎性的作用，凡是市場能夠辦得了的和辦得好的，就不應該交由政府承擔。公共財政應該把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的基本著眼點，公共財政的職能在于提供必要的公共性基礎條件，維持公平、競爭、有序的市場秩序，調節收入分配，建立健全社會保障制度，增進社會公眾福利，這是財政運行的基本取向，同時也是國家財政活動應遵循的指導性原則。因此，預算績效管理的目標定位，不能單純追求經濟效益，要更多的評價財政支出成本既定的條件下所產生的政治效益、社會效益和生態效益。

（二）預算績效管理目標設定依據 預算績效管理目標的確定是預算績效管理的起點和核心內容之一。預算績效管理關注的重點在于財政支出的結果和效果如何，也就是政府花了錢，老百姓最終得到了什么，而不是政府的錢夠不夠花，怎么花。在實踐中，設定績效目標有不小的難度，必須要有一定的依據。一是績效目標的設定要與部門的戰略目標有機的結合起來。部門的戰略目標是部門績效目標的基礎，根據部門戰略目標的階段性，并將其分解到每個預算年度，并在此基礎首先提出本部門的績效目標，在總體上，確保績效目標與部門的戰略目標的一致性。二是績效目標的設定要采取原則性和靈活性相結合的方式。在設定績效目標的時候，由于不同部門的戰略目標之間存在著較大的差異，這就存在著如何兼顧可比性和獨特性的問題。此時，采取原則性和靈活性相結合的方式設定績效目標，確定一個總體上相對一致的而且又能充分體現部門個體特征的績效目標原則，就顯得比較重要了。三是績效目標的設定應當采用部門申報和財政部門組織審核相結合的方式。第一步，績效目標首先由部門申報，在申報的同時提交項目可行性方案以及項目資金使用的績效目標。第二步，由財政部門對部門提交的可行性方案進行嚴格的審核，一般項目按照例行程序進行審核，重大項目要組織專家進行評審。

（三）預算績效管理中績效評價指標的設定 按照公共財政的思想，財政支出的目標就是為了提供整個社會的福利水平。但是社會福利水平很難量化，在實踐中必須要找到能夠量化的特定概念和具體數值，以衡量、監測和評價財政支出的經濟性、效率性和效果性，即績效評價指標。績效評價指標對于績效評價活動的實質性開展具有重要意義，而且其具有的強烈的價值取向，對于評價對象未來績效的改進也有著重要的影響。可以認為，建立科學、完善的績效評價指標是進行預算績效管理的核心環節。目前，各級政府部門在實施預算績效管理實踐中，由于財政支出的類型繁多，不同類型的財政資金的績效評價指標又各不相同，導致在績效評價工作中遇到的主要困難集中在績效評價指標的設計上。在預算績效管理工作中，如何設計層次齊全、類別豐富的績效評價指標體系，是擺在各級財政部門面前的一項重要任務。

績效評價指標的劃分，可以從兩個層面上來展開。一是從評價對象的適用性上來劃分，可以分為共性指標和個性指標。共性指標是每個評價對象都要采用的指標。具體包括預算執行情況、資產配置、使用、處置、財務管理狀況以及社會效益、經濟效益等衡量績效目標完成程度的指標。個性指標是根據評價對象的不同特點和目標，通過了解、收集相關資料、信息，來設置特點目標。二是從績效評價的目標和全過程方面來劃分，可以分為初始指標和終極指標。初始指標具體包括投入類指標、過程類指標、產出類指標以及效果類指標。投入類指標，用于反映政府部門提供公共服務時，所投入的各種人力、物力、財力等指標；過程類指標是用于反映政府部門在提供公共服務工程中，質量控制和執行預算計劃的程度等指標；產出類指標是用于反映政府部門提供的產品或服務的數量或完成的工作量等指標；結果類指標是指用于反映一項計劃或一種工作達到預期目標的程度的指標。終極指標包括經濟類指標、效率類指標以及效果類指標。經濟性指標，主要用于反映財政支出項目的成本是否最小化。這主要通過投入類指標、過程類指標和相應的標準進行比較得出。效率類指標，是用于反映一定的財政資源投入是否獲得了滿足社會公共需要的最大產出，它往往是通過投入類指標和產出類指標進行比較得出。效果類指標，是反映財政支出項目的產出結果滿足和實現社會公眾的需求、偏好和價值觀的程度。它要求政府不僅要做正確的事，并且做的結果要與社會公眾的預期需要相符合。

五、預算績效管理制度構建

（一）強化認識，樹立績效評價理念 作為一種全新的管理理念和方法，績效評價在我國起步較晚，目前仍然處于探索階段。建立與公共財政框架相適應的預算績效管理制度是一個復雜的、漸進的過程，需要全社會的共同參與。各級政府、各部門都要樹立績效理念，重視預算績效管理，并把績效評價工作列入重要議事日程，改變原有的“重投入、輕產出”，“重分配、輕管理”，“重數量、輕質量”的粗放式發展方式和管理模式，樹立“要錢不能隨意，花錢要講績效”全新的財政理財觀念。財政部門要積極采取措施，開展對績效評價工作重要性的宣傳，讓財政績效評價理念日益深入人心，讓政府應履行的職能和履行職能的效果為納稅人所了解，努力打造讓社會公眾滿意的“責任政府”和“陽光政府”。

（二）建立專門的預算績效評價機構 要使財政績效評價成為一個經常性、常態化的工作，必須要有專門的預算績效評價機構。結合財政管理的實際情況，建議將財政監督檢查機構改設為財政績效管理機構，承擔績效評價的具體工作。各部門可根據自身的實際情況，在部門內部設立專門的績效評價機構，組織開展本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。同時，為了便于績效評價工作的順利開展，還應該賦予績效評價機構和人員在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面賦予必要的職權。

（三）建立健全績效評價結果應用制度 為了避免在以往績效評價工作存在的為評價而評價的弊端，發揮績效評價工作實效，必須要建立健全科學的績效評價結果應用機制。總體上，要科學制定績效評價結果應用管理辦法，具體規定評價結果的運用目的、運用范圍、程序以及權限等內容，從而對政府各項財政支出活動進行指導和規范。具體包括：一是要建立績效評價結果公示制度。有關績效評價結果要提交人大、政府等部門，以供有關領導決策時參考。同時，還應在一定范圍內予以公開，接受監督。二是要建立問題整改機制。各部門應根據部門的績效目標和績效評價結果的實際情況，及時調整和優化本部門未來年度預算支出的規模、方向和結構，提出整改措施并報財政部門備案。三是要建立激勵約束機制，實現預算項目與事業發展目標完成情況掛鉤。對績效優良的，在下年度安排預算時給予優先考慮；相反，對績效差劣的，在下年度安排預算時要從緊考慮。

（四）探索建立預算績效管理信息體系 由于財政績效評價涉及面廣，數據信息量比較大，時效性又比較強，在推行預算績效管理的過程中，就對預算績效管理信息體系提出了很高的要求，這是保證預算績效評價工作有效運行的技術基礎。結合我國財政管理的現狀，預算績效管理信息體系的建立要盡快適應財稅信息化發展的要求，做好以下幾個方面的工作：一是以金財工程為基礎，開發、完善進行預算績效評價分析的系統軟件。二是建立健全預算績效評價的數據庫，并要做好數據信息的分類管理。三是要建立績效評價信息庫。這包括專家信息庫和中介機構信息庫，實現績效評價工作所需信息的資源共享和互通。

［1］叢樹海、周煒、于寧：《公共支出績效評價指標體系的構建》，《財貿經濟》2005年第3期。