淺議基層財政監督工作存在的問題及對策

●呂勇剛

近年來，隨著《財政部門監督辦法》（財政部令69號）及《財政部門內部監督辦法》（財政部令58號）的頒布，財政監督法制化進程不斷加快，這對財政監督工作提出了更高的要求。筆者通過對基層縣市財政監督工作進行調研，進而對基層監督工作存在的問題提出建議，供監督工作同仁參考。

從筆者掌握的情況來看，當前我國大多數縣市基層財政監督部門在監督檢查程序及文書制作方面較為規范，基本符合《財政檢查工作辦法》的要求，但在監督檢查內容的全面性及檢查深度方面存在不足。

一、縣市財政監督工作中存在的突出問題

（一）會計信息質量監督缺乏規范性指導，檢查內容參差不齊

會計信息質量監督工作開展多年，從財政部監督局安排布置的會計信息質量監督內容及相關報表情況看，需關注單位的財務狀況、經營（收支）情況、財務管理制度建立及執行情況、財政法規政策執行情況等多方面內容，會計監督的內涵十分豐富。但與此同時，會計監督檢查的內容、方法卻一直缺乏規范性文件，造成基層會計信息質量監督檢查的內容和方法不統一。這主要表現在兩個方面：一是對會計信息質量理解不一致造成的檢查內容不統一，部分基層縣市監督部門則圍繞會計報表的真實性、準確性、完整性進行，檢查較為全面，但仍有個別縣市將檢查內容定為收支檢查，忽視對單位資產負債表內容、會計監督制度的監督檢查。二是對財政法規政策的監督檢查內容不統一，財政部會計信息質量監督統計表中除了財政資金違規問題作為檢查內容比較明確外，其他違規問題界定不明確。財政對政府采購、國有資產管理、預算編制及執行等均有監督檢查職能，而這些問題是否應納入會計監督檢查內容，仍存在不同理解，從而造成了基層縣市對其他違規問題尺度不一。2012年出臺的《財政部門監督辦法》雖然對財政監督的內容做出規定，但該辦法是總體的指導意見，對會計監督具體工作而言，仍需按照具體工作規范加以指導。

（二）內部監督還存在檢查內容不全面、不到位的情況

2009年，財政部以部門規章形式發布《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號），該辦法的出臺，對于提升立法層次，強化約束力，加強和規范財政部門內部監督檢查工作，都具有重要意義。2012年，為進一步指導財政部門對財政業務機構的內部監督檢查工作，規范財政部門內部檢查的內容、方法和程序，財政部監督檢查局制定了《財政部門內部監督檢查指南——業務管理機構》，該文件操作性很強，具有很好的指導作用。但基層縣市監督部門內部檢查工作尚存在三點不足：一是內部檢查報告普遍存在未按 《財政部門內部監督檢查辦法》 要求對被查單位工作進行基本評價的情況； 二是內部監督檢查內容仍偏重于會計核算等財務管理方面，對內部控制運行及財政管理方面沒有檢查或涉足很少； 三是部分縣市在內部監督工作程序中缺少財政內部監督報告形成后對業務管理機構進行二次反饋的程序。

（三）財政專項資金監督檢查缺乏針對性，監督檢查不夠深入

財政專項資金監督方面存在三個突出問題：一是檢查尺度不一，不同縣市財政監督部門對相同類型項目的檢查內容不一致； 二是在檢查方案制定時缺乏針對性，往往各項檢查都通用一個檢查方案，如對基建項目的檢查和對民生類補助資金的檢查方案一致，但都是只檢查資金撥付到主管單位后收付情況，對補助類資金不進行入戶調查，而對建設類資金不做項目檢查；三是檢查力量不足，存在無法深入的問題，特別是對基建類專項資金檢查，由于缺乏基本建設方面的專業知識，只能檢查資金是否及時撥付，有無擠占、挪用財政資金問題，對于利用項目套取資金等深層次問題，甚至是《基本建設財務管理規定》中的一些內容也把握不清，則會造成檢查流于形式。

（四）檢查文書存在定性及處罰依據不充分，處理處罰偏輕的問題

主要表現三個方面問題：一是基層縣市外部監督工作（會計監督、專項資金監督）中《財政檢查報告》及檢查決定存在對問題不列舉定性依據，或對問題定性不準確、定性依據不充分的問題；二是個別基層縣市《財政檢查決定》 中存在對問題處理處罰引用法規過于籠統，不指明具體違規條款的問題；三是處理處罰偏輕，對于違反財政法規問題，普遍存在處罰過輕的問題，特別是根據《會計法》對單位負責人進行的經濟處罰基本停止。

二、對加強基層財政監督工作的幾點建議

（一）從規范監督內容抓起，提高會計信息質量監督工作

建議由財政部組織力量，比照《財政部門內部監督檢查指南》的形式，分門別類地制定會計信息質量監督檢查規范。對企業會計監督以 《會計法》、《企業財務會計報告條例》 為依據，明確會計信息質量監督的重點，其中國有企業需依據《企業財務通則》來明確財務管理監督重點； 金融企業需根據《金融企業財務規則》擬定金融企業特殊規范。對行政事業單位會計監督，除依據《會計法》、《預算法》及相應財務規則對會計信息質量內容加以明確外，還需進一步明確財經法規政策的監督重點，如政府采購、國有資產管理以及津貼補貼政策等。

（二）采取多種形式，加強內部監督工作指導、交流與培訓

對目前存在不規范的問題，一是上級財政部門應加強對下級財政部門內部監督工作的檢查指導，就基層監督部門內部監督工作中存在的問題給予現場講解指導。二是通過召開內部監督工作現場會的形式，加強基層財政監督人員對內部監督工作的理解和交流；三是加強針對性培訓。每年業務培訓中，可選取典型案例進行講解，以解剖麻雀的精神，提高監督干部對內部監督的感性認識； 四是通過設定考核目標，加強基層縣市內部監督規范化建設，進而要求縣市按照《財政部門內部監督辦法》及《財政部門內部監督檢查指南》 的要求制定規范的檢查方案，由上級財政監督部門選取典型方案進行修訂完善，并下發基層縣市監督部門作為檢查方案標準，以提升內部監督的整體水平。

（三）加強對專項資金研究，以提高監督的針對性，開展績效監督

一是對于專項資金劃分類型，有針對性地制定檢查方案； 二是整合財政內部資源，將財政投資評審中心的專家引入專項資金檢查工作中，以彌補財政監督干部基本建設類檢查項目能力不足的問題； 三是有針對性地加強基建類專項資金檢查培訓，提高監督干部自身素質； 四是制定績效監督標準，提高績效監督質量。

（四）總結歸納財政監督檢查常見問題、定性及處理處罰

多年來，財政監督基層部門制作檢查文書時，普遍存在問題定性、處理依據不充分及不規范等問題，特別是在人員輪崗過程中，新進入監督部門的人員對于檢查中發現的問題需再次進行查找、歸納，一是重復勞動，二是容易出錯。根據筆者調研掌握的情況，對同樣的違規問題，不同的縣市，不同的監督人員也在定性所引用的條款上存在不一致的情況，處理處罰依據也存在引用不規范或處罰程度不一的問題。為此，建議財政部組織專業力量，對近年來有代表性的問題、定性、處理處罰依據進行歸納整理，并借鑒審計署的經驗，制定《財政部門常見違法違規問題定性、處理處罰手冊》，以便統一檢查處理口徑及尺度，提高監督檢查水平。■