現(xiàn)有的《國(guó)際刑警組織章程》無(wú)需被替換

易 軍，梁曉春

(廣東警官學(xué)院法律系，廣州 510230)

為解決國(guó)際刑警組織(International Criminal Police Organization，簡(jiǎn)稱 Interpol)的法律基礎(chǔ)問(wèn)題，國(guó)際刑警組織最高管理機(jī)構(gòu)即全體大會(huì)(General Assembly)曾經(jīng)試圖制定一個(gè)類似于《歐洲刑警組織公約》(Europol Convention)的國(guó)際刑警組織公約。2002年10月全體大會(huì)在其第71次會(huì)議上通過(guò)決議，提出將建立一個(gè)工作組，其任務(wù)是評(píng)估通過(guò)國(guó)際刑警組織渠道進(jìn)行警務(wù)合作所遇到的法律障礙。①該決議的編號(hào)為AG-2002-RES-17，標(biāo)題是Interpol Convention:Setting up a Working Group。可從下述網(wǎng)址獲得該決議的全文:http://www.interpol.int/News-and-media/Events/2002/71st-INTERPOL-General-Assembly/71st-INTERPOLGeneral-Assembly-Resolutions。上次訪問(wèn)時(shí)間是2012年3月20日。隨后，針對(duì)工作組提交的報(bào)告，國(guó)際刑警組織執(zhí)行委員會(huì)(Executive Committee)認(rèn)為報(bào)告并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，責(zé)成該組織秘書處(General Secretariat)進(jìn)一步完善。秘書處出臺(tái)了一個(gè)名為“國(guó)際刑警組織公約:雅溫得工作組工作的繼續(xù)”的文件，該文件指出需要?jiǎng)?chuàng)制一項(xiàng)國(guó)際刑警組織公約，并且建議執(zhí)行委員會(huì)在其第143次會(huì)議上為未來(lái)的公約制定一個(gè)綱要計(jì)劃。在第142次會(huì)議上，執(zhí)行委員會(huì)對(duì)上述秘書處的文件進(jìn)行了討論，不贊同秘書處所提出的制定國(guó)際刑警組織公約的建議［1］。制定國(guó)際刑警組織公約以改善該組織法律基礎(chǔ)的工作就此擱淺。圍繞著是否需要制定一項(xiàng)新的國(guó)際刑警組織公約的問(wèn)題，執(zhí)行委員會(huì)和秘書處發(fā)出了不同的聲音。

究竟是否需要出臺(tái)新的國(guó)際刑警組織公約呢?這涉及到國(guó)際組織的基本文件問(wèn)題。國(guó)際組織的法律基礎(chǔ)是政府間的協(xié)議，這種協(xié)議是國(guó)際組織建立組織機(jī)構(gòu)和進(jìn)行活動(dòng)的法律依據(jù)，是國(guó)際組織的基本文件［2］。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的《國(guó)際刑警組織章程》②第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際刑警委員會(huì)更名為國(guó)際刑警組織。1956年，國(guó)際刑警組織制定了《國(guó)際刑警組織章程》，1977年該章程被修訂。(INTERPOL Constitution)是根據(jù)國(guó)際法建立國(guó)際組織的協(xié)議，足以擔(dān)當(dāng)國(guó)際刑警組織基本文件的重任，所謂制定新的正式的國(guó)際刑警組織公約并重新構(gòu)建國(guó)際刑警組織的命題純屬多余。

一、《國(guó)際刑警組織章程》的非正式性問(wèn)題是否十分重要

與其他政府間國(guó)際組織的基本文件相比，作為國(guó)際刑警組織基本文件的章程無(wú)論是從其誕生過(guò)程還是其名稱來(lái)看均具有某種程度非正式性的特點(diǎn)。從法律的角度來(lái)看，國(guó)際協(xié)議的這種非正式性是否是十分重要的呢?正式的國(guó)際協(xié)議與非正式的國(guó)際協(xié)議在本質(zhì)上有區(qū)別嗎?

聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院(International Court of Justice)在1961年5月26日柬埔寨訴泰國(guó)的柏威夏寺案(Temple of Preah Vihear)的初步反對(duì)裁決(Preliminary Objections Judgment)中指出:“對(duì)于遺囑、婚姻等私法問(wèn)題，出于保護(hù)利害關(guān)系人、公共政策或者其他緣故，法律規(guī)定了某些手續(xù)上的強(qiáng)制性規(guī)則，這些規(guī)則會(huì)影響到某些交易的有效性。但是，對(duì)于國(guó)際法而言，其重點(diǎn)是當(dāng)事人之間的意圖(intention);至于形式，法律未作特別的規(guī)定。只要可以明確推斷出當(dāng)事人的意圖，當(dāng)事人可以自由選擇其所樂(lè)意的形式。”［3］

針對(duì)埃塞俄比亞和利比里亞訴南非的西南非洲案(South West Africa cases)，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1962年12月21日的初步反對(duì)裁決中(Preliminary Objections Judgment)堅(jiān)定地認(rèn)為:在國(guó)際法上，形式或者用辭都不是關(guān)于國(guó)際協(xié)議性質(zhì)問(wèn)題的決定性因素［4］。

在新西蘭訴法國(guó)的核試驗(yàn)案中(Nuclear Tests case)，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1974年所作出的判決中談到口頭的單邊聲明可以創(chuàng)設(shè)國(guó)際法上有約束力的義務(wù)的時(shí)候，再次重申了國(guó)家自由的理念:“關(guān)于形式問(wèn)題，國(guó)際法并無(wú)特別或嚴(yán)格的要求。聲明是以口頭形式還是書面形式作出并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)樵谔囟ㄇ闆r下所作出的聲明也可能構(gòu)成國(guó)際法上的承諾，聲明并不要求以書面形式表達(dá)。因而，形式問(wèn)題不是決定性的。”［5］

聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)(the International Law Commission)在條約法條款草案的說(shuō)明中明確表示:條約的定義包括以非正式形式而制定的國(guó)際協(xié)議［6］。

國(guó)際組織既可以通過(guò)正式的條約而創(chuàng)建，也可以通過(guò)非正式的國(guó)際協(xié)議而創(chuàng)建。在實(shí)踐中，以非正式協(xié)議的方式創(chuàng)建國(guó)際組織并不少見(jiàn)。最典型的是關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(General Agreement on Tariffs and Trade)，它建立在非正式的臨時(shí)協(xié)定的基礎(chǔ)之上，從1948年一直持續(xù)到1994年。其他的國(guó)際組織有各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟(Inter-Parliamentary Union)、歐洲安全和合作組織(Organization for Security and Cooperation in Europe)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(Asia-Pacific Economic Cooperation)和北極理事會(huì)(the Arctic Council)等。

總之，在國(guó)際法看來(lái)，國(guó)際協(xié)議的正式性和非正式性問(wèn)題并非十分重要，重要的是國(guó)際協(xié)議當(dāng)事國(guó)之間的意圖。只要當(dāng)事國(guó)之間的意圖明確，非正式的國(guó)際協(xié)議同樣也可以構(gòu)成國(guó)際法意義上的條約或協(xié)議。那么，國(guó)際刑警組織章程是否是有關(guān)國(guó)家之間建立國(guó)際組織的協(xié)議呢?首先需要判斷的是該章程是否可以歸屬于各有關(guān)國(guó)家。

二、《國(guó)際刑警組織章程》是否可以歸屬于達(dá)成共識(shí)的警察部門所屬國(guó)家

針對(duì)關(guān)于人權(quán)委員會(huì)特別報(bào)告員訴訟程序豁免權(quán)的分歧，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1999年4月29日作出的咨詢意見(jiàn)中指出，根據(jù)已有的國(guó)際法規(guī)則，某國(guó)家任何機(jī)關(guān)的行為都應(yīng)被視為該國(guó)的行為，這是一個(gè)習(xí)慣性規(guī)則［7］。

隨后，2001年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第56屆會(huì)議通過(guò)了由前述國(guó)際法委員會(huì)所制定的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任的條款草案》(Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，簡(jiǎn)稱《國(guó)家責(zé)任條款》)。《國(guó)家責(zé)任條款》第4條第1款規(guī)定:任何國(guó)家機(jī)關(guān)，不論行使立法、行政、司法職能，還是任何其他職能，不論在國(guó)家組織中具有何種地位，也不論作為該國(guó)中央政府機(jī)關(guān)或一領(lǐng)土單位機(jī)關(guān)而具有何種特性，其行為應(yīng)視為國(guó)際法所指的國(guó)家行為。

依據(jù)上述國(guó)際法院的咨詢意見(jiàn)和《國(guó)家責(zé)任條款》的規(guī)定，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的警察部門在國(guó)際刑警組織章程中所達(dá)成的共識(shí)理應(yīng)歸屬于各自國(guó)家。雖然這是國(guó)家責(zé)任領(lǐng)域的行為歸屬原則，但同樣也適用于條約或國(guó)際協(xié)議中的行為歸屬問(wèn)題。那么，就達(dá)成國(guó)際協(xié)議而言，是否由警察部門所從事的任何行為均可歸屬于國(guó)家從而對(duì)國(guó)家產(chǎn)生法律約束力呢?

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于誰(shuí)(除了國(guó)家元首、政府首腦、外交部長(zhǎng)、大使之外)能代表國(guó)家承諾國(guó)際法律義務(wù)的問(wèn)題，找不到國(guó)際法庭和仲裁庭的相關(guān)判決。然而，在過(guò)去幾十年里，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院也在某些案件中處理了由未經(jīng)特別授權(quán)代表國(guó)家進(jìn)行承諾的國(guó)家官員所達(dá)成的協(xié)議是否對(duì)國(guó)家有法律約束力的問(wèn)題。例如，國(guó)際法院曾在1982年1月20日決定設(shè)立特別分庭以審理美國(guó)和加拿大兩國(guó)之間關(guān)于緬因?yàn)硡^(qū)域海洋邊界的劃界問(wèn)題，該分庭在1984年10月12日作出判決。該案的判決預(yù)示著國(guó)際法院將如何處理某政府部門是否有能力使國(guó)家承擔(dān)義務(wù)的問(wèn)題。隸屬于美國(guó)內(nèi)務(wù)部的土地管理局曾經(jīng)在1965年與加拿大北部事務(wù)和國(guó)家資源部就緬因?yàn)硡^(qū)域的某問(wèn)題進(jìn)行過(guò)通信聯(lián)系。在該案中，加拿大援引了這次通信往來(lái)中的一封由美國(guó)土地管理局發(fā)出的、署名為Hoffman的信件(稱作Hoffman letter)以反駁美國(guó)的觀點(diǎn)。而美國(guó)認(rèn)為，1965年信件的作者是美國(guó)的中層政府官員，他無(wú)權(quán)確定國(guó)際邊界，或者代表美國(guó)對(duì)外國(guó)訴求表態(tài);Hoffman letter不能視為對(duì)加拿大訴求的明示或默示的承認(rèn)，正如信件的作者在其信中所述，他無(wú)權(quán)使美國(guó)在中間線的位置上承擔(dān)義務(wù)。美國(guó)在1969年11月5日的備忘錄中也明確談到上述觀點(diǎn)，并建議美國(guó)與加拿大政府之間應(yīng)就海區(qū)劃界問(wèn)題盡早協(xié)商。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院的分庭駁斥了加拿大的觀點(diǎn)。該分庭認(rèn)為，與加拿大的同行一樣，美國(guó)土地管理局只是在技術(shù)職責(zé)范圍內(nèi)行事;信件中的技術(shù)安排是與該管理局的加拿大通信方作出的，不能預(yù)先判斷出美國(guó)在隨后政府間談判所持的立場(chǎng)。該分庭認(rèn)為，加拿大不能依據(jù)美國(guó)內(nèi)務(wù)部所屬土地管理局的官員的信件內(nèi)容作出判斷，該信件只涉及技術(shù)事項(xiàng)，盡管看起來(lái)好像是美國(guó)政府關(guān)于國(guó)際海上邊界的官方聲明［8］。

從上述案例可以看出，關(guān)于警務(wù)人員的行為是否可歸屬于其本國(guó)的問(wèn)題，在很大程度上取決于警務(wù)人員行為的性質(zhì)。若世界不同地區(qū)的警務(wù)人員只是為了社會(huì)目的而相聚在一起(如國(guó)際警察協(xié)會(huì)，International Police Association)，他們不能執(zhí)行主權(quán)行為，那么這些行為就不能歸屬于其本國(guó);然而，若不同國(guó)家的警務(wù)人員為了執(zhí)行警務(wù)使命而相聚在一起，就像國(guó)際刑警組織的創(chuàng)建一樣，這些行為實(shí)際上是主權(quán)行為，那么就理應(yīng)歸屬于這些警務(wù)人員的本國(guó)。

關(guān)于《國(guó)際刑警組織章程》所體現(xiàn)的共識(shí)是否能歸屬于通過(guò)該章程的警務(wù)人員的本國(guó)呢?聯(lián)合國(guó)秘書處曾經(jīng)給出了否定的答案。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)曾以第1579(L)號(hào)決議的形式通過(guò)了聯(lián)合國(guó)與國(guó)際刑警組織之間的一個(gè)特別合作安排，并把該特別安排向聯(lián)合國(guó)秘書處申請(qǐng)登記。然而，聯(lián)合國(guó)秘書處宣稱該項(xiàng)特別安排不得進(jìn)行條約登記，原因之一就是根據(jù)《國(guó)際刑警組織章程》，該組織的成員是各國(guó)的警察部門，盡管這些部門由政府指定，但這些部門并不必然代表其各自國(guó)家［9］。1982年聯(lián)合國(guó)秘書處的法律事務(wù)部在關(guān)于國(guó)際刑警組織地位的分析中校正了以前的觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)際刑警組織是政府間組織［10］。1996年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)賦予國(guó)際刑警組織以觀察員的身份，一般而言，觀察員身份是為聯(lián)合國(guó)的非會(huì)員國(guó)和聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)之外的國(guó)際組織而設(shè)定的，所以這也意味著聯(lián)合國(guó)認(rèn)可該組織具有國(guó)際組織的身份。①該決議的編號(hào)為United Nations General Assembly A/RES/51/1。也就是說(shuō)，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)認(rèn)定:國(guó)際刑警組織的成員即各國(guó)的警察部門是可以代表其各自國(guó)家的。

總之，《國(guó)際刑警組織章程》所體現(xiàn)的共識(shí)可以歸屬于達(dá)成共識(shí)的警務(wù)人員的本國(guó)的命題是完全成立的。當(dāng)然，該章程所體現(xiàn)的共識(shí)僅僅可以歸屬于國(guó)家還是不夠的，尚需核查有關(guān)各國(guó)是否已表明同意遵守該章程。根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院的法理，由并不經(jīng)常代表國(guó)家的官員所達(dá)成的協(xié)議，如若未得到各方主管當(dāng)局的批準(zhǔn)，則不具有公約的約束力。換句話說(shuō)，除非國(guó)家的主管當(dāng)局批準(zhǔn)、接受或同意國(guó)際刑警組織的章程，否則，該章程不能視為建立國(guó)際組織的國(guó)際協(xié)議。

三、《國(guó)際刑警組織章程》是否已經(jīng)交由參加國(guó)政府批準(zhǔn)

關(guān)于參加國(guó)家沒(méi)有表明遵守《國(guó)際刑警組織章程》或者該章程從未交由參加國(guó)政府批準(zhǔn)的說(shuō)法，純屬無(wú)稽之談。國(guó)際刑警組織在創(chuàng)建之初及其以后所顯現(xiàn)出的參加國(guó)政府行為有力地反駁了上述觀點(diǎn)。

首先，對(duì)于1956年參與國(guó)際刑警組織重建工作的國(guó)家來(lái)說(shuō)，說(shuō)其政府沒(méi)有參與國(guó)際刑警組織的創(chuàng)建過(guò)程是毫無(wú)根據(jù)的。《國(guó)際刑警組織章程》第45條規(guī)定:“代表該組織章程附件1所列舉國(guó)家的機(jī)構(gòu)應(yīng)被視為國(guó)際刑警組織的成員，除非他們的政府當(dāng)局宣告其不能接受本章程。該聲明應(yīng)該在章程生效之日起六個(gè)月內(nèi)作出。”在1946年該組織章程的第3條第3款也有類似的規(guī)定。

《國(guó)際刑警組織章程》第45條所采用的“退出”手法或者更確切地說(shuō)“無(wú)異議”手法是一個(gè)在國(guó)際條約中經(jīng)常采用的方法。《世界衛(wèi)生組織組織法》第22條、《國(guó)際民用航空芝加哥公約》第90條都采用了該手法。這種手法的典型模式表現(xiàn)為:首先，國(guó)際會(huì)議或國(guó)際組織以多數(shù)贊成的方式通過(guò)某協(xié)議的文本;協(xié)議文本中的一個(gè)條款規(guī)定，所有的參加國(guó)家被視為受該協(xié)議的約束，除非這些國(guó)家在特定的時(shí)限內(nèi)表示相反的意見(jiàn)。如果任何參加國(guó)家既不贊成也不反對(duì)的話，則該國(guó)被視為同意該協(xié)議。

以緘默的方式表達(dá)同意受某國(guó)際協(xié)議的約束的做法并沒(méi)有被一般國(guó)際法所排除。根據(jù)《維也納條約法公約》第11條和《關(guān)于國(guó)家和國(guó)際組織間或國(guó)際組織相互間條約法的維也納公約》第11條的規(guī)定，批準(zhǔn)、接受、贊同或者加入并非表達(dá)遵守條約的唯一的方法。在聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院看來(lái)，法律對(duì)于形式問(wèn)題未作特別規(guī)定，國(guó)家可以自由選擇其愿意采取的任何方式，只要其意圖明確。國(guó)際實(shí)踐中，包含簽署和批準(zhǔn)在內(nèi)的兩步曲的程序是常見(jiàn)的關(guān)于條約生效的規(guī)定，但也有條約在簽署后立即生效的情況;習(xí)慣法和兩個(gè)維也納條約法公約給國(guó)家采取何種程序的問(wèn)題留下了自由的空間。就《國(guó)際刑警組織章程》的情況而言，緘默同意應(yīng)該被認(rèn)可。因?yàn)樵?956年9月17日，該組織秘書長(zhǎng)向第45條所提到的各國(guó)的國(guó)家中心局(National Central Bureau)負(fù)責(zé)人發(fā)去信件，信件中說(shuō):章程已在1956年6月13日生效，如果有國(guó)家不愿接受該章程，則其政府當(dāng)局應(yīng)在1956年12月13前提出。

因此，就1956年參與國(guó)際刑警組織重建工作的國(guó)家而言，宣稱該組織章程未交由政府批準(zhǔn)或認(rèn)可的說(shuō)法是站不住腳的。

其次，《國(guó)際刑警組織章程》第4條涉及1956年之后加入該組織的新的國(guó)家愿意受章程約束。①《國(guó)際刑警組織章程》第4條:“任何國(guó)家均可派出官方警察機(jī)構(gòu)作為本組織的成員，其職權(quán)限于本組織的活動(dòng)范圍。要求加入本組織應(yīng)由適當(dāng)?shù)恼?dāng)局向秘書長(zhǎng)提交申請(qǐng)。”根據(jù)該條規(guī)定，來(lái)自有關(guān)國(guó)家政府的申請(qǐng)是加入該組織的必要條件。

就國(guó)際刑警組織來(lái)說(shuō)，該組織的記錄顯示，根據(jù)該組織章程第4條加入該組織的申請(qǐng)確實(shí)來(lái)自各國(guó)政府。②記錄詳情可參見(jiàn)標(biāo)題為Dates of membership of INTERPOL member countries的文件，該文件可從 https://www.interpol.int/Public/icpo/Members/default.asp的網(wǎng)址中獲取，上次訪問(wèn)時(shí)間是2012年3月29日。其中，有的來(lái)自各國(guó)元首或政府首腦，而根據(jù)國(guó)際法，他們被認(rèn)為可以在國(guó)際關(guān)系中代表本國(guó)，③《維也納條約法公約》第7條規(guī)定，國(guó)家元首、政府首腦為實(shí)施關(guān)于締結(jié)條約之一切行為時(shí)無(wú)需出具全權(quán)證書，視為代表其國(guó)家。他們以國(guó)家元首或政府首腦名義作出的聲明，無(wú)論是口頭的還是書面的，都是該國(guó)家的行為［11］;有的來(lái)自國(guó)家的外交部長(zhǎng)，而根據(jù)國(guó)際法，外交部長(zhǎng)也被視為可以代表該國(guó);④《維也納條約法公約》第7條規(guī)定，外交部長(zhǎng)為實(shí)施關(guān)于締結(jié)條約之一切行為時(shí)無(wú)需出具全權(quán)證書，視為代表其國(guó)家。有的來(lái)自各國(guó)外交部之外的其他部的部長(zhǎng)，如司法部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、內(nèi)閣大臣等，他們的職責(zé)包括了國(guó)際執(zhí)法合作，而根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在2006年2月3日的判決中的說(shuō)法，盧旺達(dá)所提出的其不受司法部長(zhǎng)作出的聲明的約束是不可接受的，因?yàn)樵谔囟I(lǐng)域可以代表國(guó)家的除國(guó)家元首、政府首腦、外交部長(zhǎng)之外的其他人也可以被國(guó)家授權(quán)，其對(duì)權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)所作出的聲明也可約束國(guó)家［12］;有的來(lái)自各國(guó)的大使，他們作出的聲明也可被視為表達(dá)該國(guó)的意志［13］。

針對(duì)前述美國(guó)和加拿大兩國(guó)之間關(guān)于緬因?yàn)硡^(qū)域海洋邊界劃界的案件，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在1984年作出判決。依據(jù)該判決中的法理，如果加入國(guó)際刑警組織的申請(qǐng)來(lái)自于非政府首腦、非部長(zhǎng)級(jí)別或者非大使級(jí)別的官員(尤其是來(lái)自政府中層官員)的時(shí)候，那么只有在有關(guān)情況顯示該國(guó)已經(jīng)默許加入國(guó)際刑警組織的時(shí)候，該申請(qǐng)才能夠構(gòu)成有關(guān)國(guó)家意志的表示。從一個(gè)國(guó)家簽訂《國(guó)際刑警組織章程》之后的系列行為來(lái)看，可以推斷出該國(guó)對(duì)于國(guó)際刑警組織的態(tài)度。《國(guó)際刑警組織章程》第7條規(guī)定:每個(gè)國(guó)家需要委派代表團(tuán)參加該組織的全體大會(huì)。該章程第32條規(guī)定:每個(gè)國(guó)家應(yīng)指定一個(gè)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家中心局負(fù)責(zé)本國(guó)與該組織的聯(lián)絡(luò)。該章程第38條規(guī)定:每個(gè)國(guó)家要向該組織繳納經(jīng)費(fèi)。就國(guó)際刑警組織而言，國(guó)家在簽訂《國(guó)際刑警組織章程》之后的上述行為無(wú)疑表達(dá)了有關(guān)國(guó)家同意受該組織章程約束的意圖。

四、《國(guó)際刑警組織章程》未向聯(lián)合國(guó)登記是否表明其并非國(guó)際協(xié)議

就像聯(lián)合國(guó)的前身國(guó)際聯(lián)盟在其盟約第18條的做法一樣，《聯(lián)合國(guó)憲章》第102條規(guī)定:聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)所締結(jié)之一切條約及國(guó)際協(xié)定應(yīng)盡速在聯(lián)合國(guó)秘書處登記。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1946年12月14日通過(guò)了由秘書處制訂的關(guān)于條約登記和公布規(guī)則的決議，該決議后來(lái)歷經(jīng)數(shù)次修改［14］。對(duì)所登記的條約，聯(lián)合國(guó)秘書處將以互聯(lián)網(wǎng)和書面形式予以公布。

1946年之前所通過(guò)的國(guó)際刑警委員會(huì)(International Criminal Police Commission，國(guó)際刑警組織的前身)的兩個(gè)章程、1946年的《國(guó)際刑警委員會(huì)章程》、1956年和1977年的《國(guó)際刑警組織章程》均未依據(jù)上述規(guī)定分別向國(guó)際聯(lián)盟和聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)登記并公開(kāi)。不僅如此，除了某些已經(jīng)正式批準(zhǔn)《國(guó)際刑警組織章程》的國(guó)家之外，國(guó)際刑警組織的會(huì)員國(guó)基本上也未在各國(guó)的官方文件上公開(kāi)上述章程。因而，長(zhǎng)久以來(lái)，一般大眾無(wú)法獲取國(guó)際刑警組織的組織約章，從而導(dǎo)致對(duì)該組織約章性質(zhì)的種種誤解。雖然國(guó)際刑警組織的官方網(wǎng)站在某種程度上可以解決無(wú)法獲取其組織約章的問(wèn)題，但實(shí)踐中，法官、檢察官等執(zhí)業(yè)人士常常依靠官方來(lái)源，如各自國(guó)家關(guān)于條約和其他國(guó)際協(xié)議的官方公報(bào)。當(dāng)他們通過(guò)這些渠道查閱之后，卻發(fā)現(xiàn)無(wú)法找到《國(guó)際刑警組織章程》。

未向聯(lián)合國(guó)進(jìn)行登記并公開(kāi)的事實(shí)是否表明《國(guó)際刑警組織章程》并非一項(xiàng)國(guó)際協(xié)議呢?根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第102條的規(guī)定，如果某項(xiàng)條約未向聯(lián)合國(guó)登記，則該條約不得向聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院和其他聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)援引。該規(guī)定并未正面回答上述問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院已經(jīng)給出了答案。在卡塔爾與巴林之間的海上劃界和領(lǐng)土案中，巴林和卡塔爾兩國(guó)在雙方外交部長(zhǎng)于1990年某會(huì)議期間所產(chǎn)生的會(huì)議記錄是否構(gòu)成協(xié)議的問(wèn)題上出現(xiàn)了分歧。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一就是卡塔爾將該會(huì)議記錄向聯(lián)合國(guó)登記的事實(shí)是否意味著該記錄構(gòu)成國(guó)際法意義上的協(xié)議。巴林堅(jiān)持認(rèn)為，卡塔爾直到1991年6月才把1990年12月的會(huì)議記錄向聯(lián)合國(guó)登記，當(dāng)時(shí)巴林是反對(duì)該項(xiàng)登記的，這些都表明雙方并未把1990年會(huì)議記錄看做近似于條約的協(xié)議;與《阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟條約》第17條相反，卡塔爾未將該會(huì)議記錄向該聯(lián)盟秘書處呈請(qǐng)備案。巴林因而斷言，與巴林一樣，卡塔爾的行為顯示其未把該會(huì)議記錄視為一項(xiàng)國(guó)際協(xié)議。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院駁斥了巴林的觀點(diǎn)，法院認(rèn)為:“未登記或者遲延登記對(duì)該協(xié)議的有效性并無(wú)任何影響，該協(xié)議仍然對(duì)雙方有約束力。因而，不能從卡塔爾直到該協(xié)議簽署六個(gè)月之后才申請(qǐng)登記的事實(shí)推斷出該會(huì)議記錄不是一項(xiàng)國(guó)際協(xié)議。關(guān)于未向阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟秘書處登記的事實(shí)，同樣也是如此。巴林的上述觀點(diǎn)不能接受。”［15］

從上述案例可以看出，將某文件登記與否和某文件是否構(gòu)成國(guó)際協(xié)議是兩回事。登記，并不表明文件是國(guó)際協(xié)議;反之，沒(méi)有登記，也不表明文件不是國(guó)際協(xié)議。所以，《國(guó)際刑警組織章程》未向聯(lián)合國(guó)登記的事實(shí)并不妨礙該組織的章程是一項(xiàng)國(guó)際法意義上的建立國(guó)際組織的國(guó)際協(xié)議。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，《國(guó)際刑警組織章程》是國(guó)際法意義上建立國(guó)際組織的協(xié)議，是國(guó)際刑警組織的基本文件，它解決了國(guó)際組織合法性的問(wèn)題。至于該章程的非正式性以及其并未向聯(lián)合國(guó)進(jìn)行登記的事實(shí)，無(wú)損該章程的國(guó)際協(xié)議性質(zhì)。當(dāng)然，為了避免和消除人們對(duì)國(guó)際刑警組織章程的誤解，國(guó)際刑警組織可考慮將其章程向聯(lián)合國(guó)秘書處申請(qǐng)登記并公布。

［1］Rutsel Silvestre J Martha.The Legal Foundations of INTERPOL［M］.Oxford:Hart Publishing，2010:preface x，para.1.

［2］梁西.梁著國(guó)際組織法［M］.6版.楊澤偉，修訂.武漢:武漢大學(xué)出版社，2011:6.

［3］Case concerning the Temple of Preah Vihear(Cambodia v Thailand)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 26 May 1961.I.C.J.Reports，1961:31.

［4］South West Africa Cases(Ethiopia v South Africa;Liberia v South Africa)［R］.Preliminary Objections.Judgment of 21 December 1962.I.C.J.Reports，1962:331－332.

［5］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:473.

［6］United Nations Yearbook of the International Law Commission(1966)volume II［R］.United Nations，1967:188－189.

［7］Difference Relating to the Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights［R］.Advisory Opinion.I.C.J.Reports，1999:87－88.

［8］Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area，Judgment［R］.I.C.J.Reports，1984:306－308.

［9］Repertory of Practice of United Nations Organs，Supplement No 5(1970－1978)，volume 5［EB/OL］.［2012－03 －28］.http://www.un.org/law/repertory/:164.

［10］United Nations Juridical Yearbook 1982 ［EB/OL］.［2012－03 －16］.http://www.un.org/law/UNJudical-Yearbook/:179－180.

［11］Nuclear Tests(New Zealand v France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:474.

［12］Armed Activities on the Territory of the Congo(New Application:2002)(Democratic Republic of the Congo v.Rwanda)［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，2006:27.

［13］Nuclear Tests(Australia v.France)［R］.Judgment.I.C.J.Reports，1974:269 －270.

［14］李浩培.條約法概論［M］.北京:法律出版社，2003:188－189.

［15］Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain［R］.Jurisdiction and Admissibility.Judgment.I.C.J.Reports，1994:122.