信息公開視角下的高校腐敗治理研究

谷 蘇

(南京信息工程大學黨委校長辦公室，江蘇南京 210044)

近年來，高校腐敗現象愈演愈烈，已引起了社會的廣泛關注。有關數據顯示:2003—2007年，教育系統職務犯罪占全國職務犯罪比例的4.54%，其中高校職務犯罪占24%［1］。2007年，聯合國教科文組織公布的 Corrupt Schools，Corrupt Universities:What can be Done 報告指出，全球教育腐敗現象嚴重，采取應對行動刻不容緩［2］。中國社科院發布的2010年《社會藍皮書》同樣指出:高校已經成為腐敗犯罪新的高發區［3］。高校腐敗影響著國家人才的培養，摧毀著國家的未來和民族的希望，它的危害是致命的。

一、高校腐敗的滋生原因:監督缺失是源頭

有效的制約監督是公共權力規范運作的保證，也是遏制腐敗的關鍵。一旦權力延伸到監督盲區，腐敗必然產生。充分的辦學自主權給高校帶來跨越發展的同時，也將其帶入了腐敗的泥沼。監督缺失、監督效能低下是高校腐敗滋生的源頭。

(一)事前監督缺乏主動權

事前監督得以實現的前提和保障是權力真正地在陽光下運行。中國政法大學教育法中心發布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學中，沒有一所學校向社會主動公開經費來源和年度經費預算決算方案，也沒有一家高校公布其財務資金的具體使用情況［4］。由于高校普遍缺乏公開核心辦學信息的主動性和徹底性，監督主體的知情權無法保障，在自上而下、自下而上和同級監督過程中，權力運行的信息總是無法及時得知，導致事前監督處于極其被動的地位。事前監督缺乏主動權，必然造成監督成本大量浪費和腐敗肆意蔓延。

(二)事中監督缺乏追究權

在目前高校權力體系和管理體制中，紀檢監察部門負責全校的反腐倡廉工作，學校中層職能部門領導的職務晉升、工作考核等均由學校黨委決定，部門的人、財、物等資源均由學校供給。當其對領導自下而上行使監督職能時，其依附性直接導致不能獨立自主地行使監督權，對正在發生的腐敗行為更是缺乏追究處罰的權力。如此孱弱的監督能力，只會導致權力腐敗惡性發展。正如有些學者所言:“在上游的堤壩不牢固時不去設法加固，反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾，是不切實際的想法。”［5］

(三)事后監督缺乏決定權

高校現行的監督領導體制實行的是紀委“雙重領導制”，一方面要接受上級紀檢部門的領導，另一方面接受同級黨委的領導，形成了紀委書記既是紀委委員又是黨委委員，紀委既要監督黨委又要接受黨委領導的尷尬局面。因為黨委實際上掌控著政治資源，紀委必須仰其鼻息，受其支配。于是在工作中往往本末倒置:服從黨委是首要，監督黨委是次要。如果黨委班子有腐敗行為，紀委獨立行使監督權力只是妄想。對已經發生的腐敗行為缺乏獨立決定的權力，直接導致監督工作趨于表面化和形式化，這對遏制腐敗沒有任何實質意義。

二、高校腐敗的治理機制:以信息公開實現有效監督是根本

腐敗在高校得以滋生的源頭是權力缺乏有效的監督，加強監督是遏制腐敗的根本途徑。如何實現對權力的有效監督，從而達到治理腐敗的目的?教育部政務公開辦公室負責人答記者問時指出:“只有讓高校在基建、采購、招生等重點領域切實做到信息公開，才能提高高校工作透明度，形成有效的內部監控和有力的社會監督，從源頭上遏制腐敗現象的發生。”［6］反腐敗國際組織“透明國際”曾指出:“一旦把權力運行過程包括決策、執行等環節置于人民群眾的監督之下，有序地擴大公眾的政治參與，消除權力運行的封閉性和神秘性，掌權者就難以濫用權力以權謀私，即使發生了腐敗，也容易發現并及時追究。”［7］由此可見，監督缺失的源頭是信息的不公開、不透明，通過信息公開實現對權力的有效監督，構成了治理高校腐敗的作用機制。

(一)信息公開是實現有效監督的基礎前提

國家在賦予高校充分辦學自主權的同時，也賦予了廣大教職工充分的監督權。《高等教育法》四十三條規定:“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”［8］讓群眾參與監督的前提和基礎是權力的公開透明。只有打破“暗箱”，讓權力在陽光下運行，把關鍵問題、敏感問題、熱點問題、重大問題公布于眾，讓群眾用明亮的雙眼捕捉權力運行的信息和過程，才能讓群眾對權力違規做出敏感反應，從而及時遏止。如果對廣大群眾實行信息封閉，在群眾和權力運行間豎起銅墻鐵壁，就如蒙上了群眾的雙眼，對權力的監督就無從談起。

(二)信息公開是增強監督實效的有力保障

只有動員最廣泛的監督主體參與監督，并為其搭建廣闊的監督平臺、暢通監督渠道、掃除監督障礙，監督的實效才可以最大程度地體現和發揮。高校的信息公開在堅持“實際、實用、實效”的原則下，健全完善教職工代表大會制度、黨代會制度、黨政聯席會制度;運用校園網絡、校情公布會、校領導接待日、校長信箱、媒體采訪等多種載體，盡可能擴大信息公開的覆蓋面，使全校的教職工會同社會群體形成廣泛的社會監督力量，參加校政、議論校事、監督校務，從而保證監督取得實效。

(三)信息公開是健全監督體系的有效形式

紀檢監察部門是行使監督權的職能機關，當其對學校領導實行自下而上的監督時，由于監督主體對監督客體很強的依附性，直接導致監督效能低下，該監督體系在實際運行中存有很大漏洞。高校信息公開的實質是通過賦予廣大教職員工和社會力量監督校務的權力，以實現權力的規范運作和學校的良性發展。它的監督主體是廣大教職員工和社會力量;監督客體上至學校領導、職能部門領導，下至普通辦事人員，涵蓋學校所有權力部門;監督形式包括自下而上監督、自上而下監督和同級監督。由于監督主體不受權力體系的制約，擁有很大的自由性，其監督行為更主動、監督效力更明顯。高校信息公開對現有孱弱的監督職能給予了有力的補充強化，對現有漏洞百出的監督體系做出了有效的填補完善。

(四)信息公開是提高監督效率的重要手段

教育部政務公開辦公室負責人答記者問時指出:“一些高校管理者因腐敗問題相繼受到行政處分和司法制裁。究其原因，除了管理制度建設滯后、教育機制不健全、預防機制不完善等因素外，因信息不公開而導致的監督機制滯后也是重要原因。”［6］近年來，為了根治高校腐敗，有關部門不斷加大對高校腐敗行為的監督檢查和追究力度，耗費了大量監督資源，大大提高了監督成本。由于投入的監督資源沒有合理分配，重懲治、輕預防，重事后監督、輕事前監督和事中監督的現象普遍存在，所以即便監督成本大幅提升，腐敗現象卻愈演愈烈，監督效率極其低下。信息公開通過把監督的關口前移，一方面可以提高各級掌權者自我監督和接受監督的自覺性，增強廉潔自律的意識;另一方面也將權力運行的全過程置于龐大的監督網絡中，很好地將腐敗行為遏制在萌芽狀態。這樣可以避免將大量的監督資源浪費在腐敗發生后的追查懲辦上，以最小的監督成本獲取了最大的監督成果，大大提高了監督效率。

三、高校腐敗的治理措施:加強信息公開是關鍵

信息公開通過實現有效的權力監督，對遏制腐敗發揮著關鍵的作用。2009年，中國青年報社調查中心對2588人進行了網上調查，調查結果充分顯示了當前高校開展信息公開工作的迫切性:98.1%的人認為高校作為提供社會公共服務的單位，應盡快實施信息公開［9］。2010年5月，我國第一部《高等學校信息公開辦法》(下文簡稱《辦法》)應運而生，該《辦法》提出了高校信息公開內容的基本要求，明確了高校信息公開的目的、依據、適用范圍、原則、職責分工，詳細規定了高校信息公開的內容、途徑和要求、監督和保障等［8］。自2009年9月1日實施以來，取得了顯著的成效。中國政法大學教育法中心以《高等學校信息公開辦法》對高校信息公開規定的各項法定義務為考評指標，對教育部“211工程”中的112所大學2010—2011年度的信息公開工作情況進行考察和分析后，發布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》(下文簡稱《報告》)。《報告》數據顯示:112家高校中有96家都在主動公開學校儀器設備、圖書、藥品等物資設備采購和重大基建工程的招投標考評中獲得滿分［4］。以江蘇高校為例，2010年江蘇高校基建領域的違法案件占案件總數的92%，2011年基建領域的違法案件占案件總數的22%，比2010年下降70%。高校腐敗一方面得到了有效遏制，另一方面卻以腐敗主體日趨年輕化、涉案領域由單領域向多領域擴散、集體腐敗、窩案竄案增多等新特點出現在公眾的視野。高校腐敗呈現的新特點，對高校監督提出了新難題。圍繞著新特點、新難題，新形勢下的高校信息公開除了做好規定動作以外，還必須創新性地重點做好以下工作。

(一)加強信息公開的配套制度建設

監督制度。信息公開的核心是公開，關鍵是真實，重點在落實，實質和難點在監督。如果沒有監督，校務公開只會流于形式。為了保證信息公開取得實效，必須加強監督力度。首先，各高校必須成立信息公開監督機構。鑒于現行監督體系的弊病，可以考慮建立代表師生利益的由師生和社會力量組成的中立的監督機構，變“同體監督”為“異體監督”，獨立行使監督職責，該機構領導的考察、任免、獎懲由上級領導機關決定。其次，建立媒體輿論的社會監督機制。大眾媒體的輿論監督主要通過跟蹤報道、及時曝光，形成社會輿論壓力，從而迫使糾正不當行為來實現。雖然不是正式監督，但其監督作用日益突顯、不可忽視。高校可以通過校情發布會、媒體見面會等形式，暢通媒體監督渠道，讓高校的信息公開工作置于社會輿論的監督之下。只有形成內外互補、正式監督和非正式監督相互配合的全方位的監督網絡，才能保證高校信息公開在強大的監督“電網”中不斷走向制度化、規范化。

責任追究制度。該制度主要針對信息公開的義務主體而言。如果其違反了信息公開的有關規定，對于應當公開或者申請公開的消息沒有公開或者只是選擇性地公開了無關緊要的部分而損害了對方的利益，義務主體應當承擔相應的責任，接受相應的處罰。目前，該處罰權普遍由校紀檢監察部門執行。由于紀檢監察部門在校內的監督地位比較尷尬，監督作用非常被動，監督權在實際運行中存有較大的“雷區”。可以考慮在校內成立一個“中立”的懲處機構，自由、公正、公平地行使責任追究權力。

救濟制度。該制度主要針對信息公開的權利主體而言。有權利就必須有救濟，否則就談不上真正的權利。在高校建立科學的救濟制度可以考慮幾種方式。首先，建立便捷有效的投訴制度。為了切實維護師生的權益，必須建立便捷有效的投訴機制，為師生提供暢通的投訴渠道和簡便的投訴程序，對投訴要及時調查，并將結果向師生公布。對投訴者要依法予以保護，以防打擊報復，消除投訴者的顧慮。其次，建立師生評審制度。師生是學校的真正主人，對于校內的事務應當享有主人的權利。機關服務態度的好壞、質量的高低都應由師生來評審。考慮建立包括評審內容、評審標準、打分辦法等在內的科學完整的評審體制，并將評審結果公布于眾，作為獎懲升降的參照。

(二)把握信息公開的核心

《辦法》對高校信息公開的內容作了全面的規定，公開的內容涵蓋學校規章制度、發展規劃、招生就業、教學科研、設備與圖書采購、收費和財務管理、干部人事、基建后勤等多個領域，關系到群眾切身利益和學校改革發展的熱點問題、重大問題和敏感問題，在不違背保密、隱私和穩定的原則下，都應該予以公開。但是《報告》數據顯示:112所高校中有108家沒有公開學校財政資金的使用和管理情況，透明度測評為零;被觀察的高校大約有三分之一沒有主動公開學校收費的項目、依據、標準與投訴方式。鑒于此，該《報告》負責人指出:“高校腐敗案頻發的深層根源是高校財務信息不透明。”［4］由此可見，財務信息是信息公開的核心和難點，財務公開是推進信息公開取得實質成效的關鍵。為了更好地實現財務透明，必須做好以下工作:首先是健全完善財務公開制度。高校應當遵照《辦法》的規定，結合自身的實際，制定高校財務公開制度，在法律法規的范圍內，在不違背保密、隱私和穩定的原則下，保證將學校改革發展中的重大財務決策、涉及教職工切身利益的財務問題和教職工關心的財務事項等，及時、規范、真實、全面、主動地向師生和社會公開，或者依教工和社會的申請公開，并將財務公開工作納入日常的工作職責和考評指標，形成制度化、常態化、連續化的工作機制。其次是規定財務公開內容。《辦法》第九條規定，高校財務、資產與財務管理制度，學校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產的使用與管理情況等都應當主動予以公開。除上述公開內容以外，科研經費的使用管理也應當納入其中，并引起重視。據近兩年高校腐敗案例看，掌握大量科研經費的教授群體已經淪為新的腐敗高發群體，由此衍生出從教授、科研管理人員、財務人員等在內的腐敗生態鏈。2006—2011年，北京海淀區檢察院共立案偵查科研經費領域職務犯罪案件16件，“其中發生在高校里的案件占了相當比例”［10］。最后是完善財務公開監管機制。建立職能監管、內部專業監管和上級專業監管相結合的監管網絡，同時暢通信息的反饋渠道，保證監管信息能夠給與靈敏的反應，適時改錯糾偏，這樣財務公開的道路才可以愈行愈寬。

(三)拓寬信息公開的層面

隨著高等教育產業化進程的加劇，高校與社會資源交換日益頻繁，開放型大學成為發展趨勢，辦人民和社會滿意的大學成為高校的發展宗旨。高校信息公開工作不僅應該在校內開展，也要主動面向社會進行。但是傳統封閉辦學的觀念根深蒂固，面向社會公開辦學成為了高校信息公開工作的薄弱環節。強化這一環節，就要建立面向社會的信息公開機制，把高校的辦學理念、培養目標、招生計劃、收費政策、干部人事政策以及社會申請公開的事項主動及時地向社會公布，接受社會的監督。把學校信息帶出去，把社會信息帶進來，實現對內公開與對外公開、主動公開和依法申請公開的有機結合，可以為高校信息公開工作帶來源源不斷的動力和蓬勃發展的生機。

(四)豐富信息公開的載體

目前，高校普遍通過教職工代表大會、校情發布會、師生座談會、校領導接待日、校長信箱、會議紀要、通知通報、校園網絡等各種載體，為信息公開工作搭建廣闊的平臺，效益頗良。但是針對不同的公開對象，各種載體應該加以區分，并建立相應的工作機制，這樣才能保證信息公開取得最大效益。目前，高校普遍缺乏專門為教授搭建的公開平臺，而這一特殊群體憑借其完善的知識體系、長遠的發展眼光，在學校發展戰略、辦學理念、政策制定中發揮著重要的作用，影響著學校改革發展的大局和方向。必須為教授開設快捷便利的通道，方便其知校情、參校務、謀校業。可以考慮成立教授評議會，成員由教授中選舉出來的代表組成，實行任期制。把該機構定位為學校的權力機構，是學校改革、建設、發展中重大事項的決策機構，學校領導定期向其通報校務、征求意見、接受監督、共謀發展。這不僅是高校信息公開的重要載體，也是建立現代大學制度的重要內容。

四、結語

遏制高校腐敗是一項龐大的系統工程，通過信息公開實現權力的有效監督是其關鍵的一環。為了更好地遏制高校腐敗，必須做好一系列配套改革，進一步強化高校管理體制的改革和民主管理制度的完善，給信息公開和權力監督創造良好的體制環境和工作制度。在妥善處理信息公開和權力監督關系的同時，行政公開與黨務公開的關系、公開與保密的關系也必須得到充分的重視。

［1］林世鈺.高校腐敗有四大“病灶”［N］.檢察日報，2008－10－12(1).

［2］楊啟光，周小浦.國際高等教育腐敗的表現及其反腐基本走向［J］.江蘇高教，2011(6):152.

［3］尹曉敏，透明度.權力監督與高校腐敗治理［J］.高等教育研究，2012(10):20.

［4］萬靜.專家稱財務信息不透明是高校腐敗案頻發的深層原因［N］.法制日報，2011－12－02(6).

［5］程文浩.香港廉政公署30年——一部反腐的經典教材［J］.新聞周刊，2004(6):21.

［6］教育部政務公開辦公室負責人就發布《高等學校信息公開辦法》答記者問［EB/OL］.(2010－05－10).http://edu.cnr.cn/toutiao/link/201005/t20100511_506405017.html.

［7］謝鵬程.腐敗現象滋生蔓延的基本條件［N］.學習日報，2007－04－30(5).

［8］中華人民共和國教育部令第29號［EB/OL］.(2010－04 － 06).http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1709312.htm.

［9］李平.教育問責視野下的信息不對稱與高校信息披露研究［J］.中國地質大學學報:社會科學版，2009(4):107.

［10］雷宇.檢察官揭秘高校科研經費腐敗生態鏈［N］.中國青年報，2011－12－15(3).